民主黨時期：對東協外交政策過渡期(2009-2012)

壹、 安全保障

2009 年 8 月的眾議院大選，自民黨首次在國會席次未過半，由在野的民主黨 掌握新政權，日本頭一次實現了真正的政黨輪替。民主黨政權雖然只維持短短三 年，且同樣陷入一年更換一任首相的窘境，在外交政策上，卻展現了否定自民黨 外交的路線(五百旗頭真，2014：273)。其中著重於亞洲的「脫美入亞」政策，強 調與亞洲鄰國的關係和合作體制，是民主黨主政時期對東協外交的重要基礎。

政黨輪替後，2010 年起的外交藍皮書，不再如自民黨執政晚期的內容，強調 對中國崛起與軍力不透明增長的不安，而是強調中國的發展是日本與亞洲的機會。

由此可明顯看出，與將中國崛起視作威脅的自民黨不同，民主黨更加傾向與中國

31 根據國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)的數據，2000 年時麻六甲與南海一 帶共發生 262 件海盜攻擊與搶劫事件，其後逐年下降到 2009 年的 71 件。但數據又在 2010 年開始 回升。

32 包含日本官員訪問東協各國、東協各國官員訪問日本、於多邊安全對話場合雙方進行安全保障 對話的次數總和。

33 包含柬埔寨、印尼、菲律賓、新加坡、越南、泰國、馬來西亞。

の安全保障課題に関する防衛当局高級事務レベル会合)和「與共同安全保障課題 相關之東京座談會」(共通安全保障課題に関する東京セミナー)，與東協各個成員 國就雙方關切的共同區域安保議題、解決方式與合作架構等內容進行多邊談話，

會後也確立本項會談將由日本定期舉行，以期建立彼此之間的關係網絡。日本也 進一步在 2010 年，與美國等其他八個非東協成員國參與了由東協為主體的多邊區 域安保機制「東協防相會議」(ASEAN Defense Minister's Meeting , ADMM)，形成

「東協防相會議 plus」(ADMM plus)。透過參與 ADMM 的相關政策，日本自衛隊 也在防衛醫學、國際緊急救助等領域協助東協。

由上述內容可看出，日本在對東協的安全保障政策上跟自民黨時期較大的不 同在於傳統安全議題的合作，包含雙邊/多邊對話與交流、軍隊間交流、高層官員 會談等，逐漸成為政策發展的重心。日本不僅在海盜防治與反恐議題上扮演區域 領導的腳色，在區域傳統安全議題上態度也顯得積極、主動。對比民主黨政府對 於美日同盟的修正要求與普天間基地爭議等，和美國保持距離的冷淡態度相比，

民主黨政府對於同為亞洲國家的東協各國展現了相當程度的友好。從東協各國對 於日本的政策也傾向以加強交流來極積回應，可判斷日本與東協的信賴關係有所 提升，日本確實透過安保此一管道拉近了與東協的關係。

對於民主黨時期亞洲外交路線基底，不能不提的便是前首相鳩山由紀夫和菅 直人所鼓吹的「東亞共同體構想」(東アジア共同体構想)。鳩山前首相於 2009 年 11 月於新加坡所舉辦的 APEC 會議中的演說「給亞洲的新誓言─朝向東亞共同體 構想的實現─」(アジアへの新しいコミットメント－東アジア共同体構想の実現 に向けて－)³⁴中，提倡以東亞共同體作為區域合作的長期目標，且強調了日本在 這項願景中欲扮演積極貢獻的腳色。鳩山主張透過以東協為主軸，整合包括 ASEAN+N、ADMM、EAS、ARF 等分散的東亞區域機制，來建立一個如同歐盟，

34 〈鳩山総理によるアジア政策講演アジアへの新しいコミットメント-東アジア共同体構想の実 現に向けて-（仮訳）〉，http://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/200911/15singapore.html，

2009/11/15。

具備透明性、開放性和多元領域的區域合作體。

日本的東亞共同體構想，不僅排除了區域外的美國，該構想的成功也必須仰 賴與中國的友好關係，故日本與東協的安全合作關係雖有所成長，卻不帶有結盟 以制衡中國的意義存在，反而是希望能夠進一步擴大合作範疇，納入中國，成立 具備正式區域安全合作機制性質的東亞共同體。遺憾的是，鳩山的東亞共同體構 想跟他的首相任期相同，有如曇花一現。在 2011 年首相更換為菅直人，加上美國 提出亞太再平衡政策後，東亞共同體在日本外交政策中的重要性一落千丈。美日 同盟透過日本 311 地震(東日本大震災)後駐日美軍的救災行動「朋友作戰計畫」(ト モダチ作戦，Operation Tomodachi)，挽回駐日美軍在日本政府與民眾心中的重要 性，因而讓美日同盟與對美關係在 2011 年後，重新取代鳩山的亞洲外交路線回到 日本外交的主軸。同時，2011 年起日本便已經開始注意到南海區域的海洋安全問 題，外交藍皮書和防衛白皮書中都特別提及海洋問題已成為區域緊張的原因之一，

並強調海洋安全與依法治理對於國際社會與日本安全保障的重要性。故上述幾個 原因，都讓日本在 2011 年後對東協的安全保障政策目標中不再有與中國進行區域 整合的目標存在，且開始關注中國於海洋問題上為日本和區域安全帶來的不穩 定。

整體而言，跟自民黨時期的政策最大不同在於，民主黨並不將對東協政策視 作對抗中國政策的一環。民主黨執政時期日本和東協之間，透過加強傳統安全範 疇的合作，加深彼此的雙邊信賴關係。同時，在外交政策路線上強調亞洲為重，

因此在安保議題也更加重視區域的整合及多邊對話或會談，希望能夠建立亞洲區 域間開放且多層次的網絡，而東協便是達成該目標的重要行為者，也就是對話機 制的中樞平台。

貳、 經貿戰略

在自民黨執政時期，日本和東協各國簽署的 EPA 陸續生效，加上 2010 年 AFTA 的成立，使位於東協國家內的日本企業的產品流通能更加順暢，形成雙方之間廣 闊的 FTA 網絡，加強了經貿聯繫。但在 2009 年 10 月最新簽署的日越 EPA 生效後，

僅剩下三個東協成員國，柬埔寨、寮國和緬甸並沒有和日本簽訂雙邊貿易或投資 相關協定，這令日本和東協成員國間的雙邊 FTA 進展陷入停滯。因此在民主黨執 政時期，日本的 FTA 戰略開始拓展到服務貿易與投資的談判，並且轉向對於包含 東協成員國在內的廣域 FTA，期待能促進包含財貨、資本、人力在內的東亞區域 經濟整合，並達成長期的東亞共同體構想。日本重視廣域 EPA 和 FTA 的強烈意圖，

從 2010 年的內閣決議中通過「廣泛經濟合作基本方針」(包括的経済連携に関する 基本方針)一案，強調與世界各國建立高水準的經濟合作關係中便可明顯看出。其 中日本又進一步的強調亞太地區作為世界經濟的火車頭，與亞太地區國家的合作 將扮演主導的腳色。

在廣域 FTA 的追求上，最主要的項目包括：APT 成員國組成的「東亞自由貿 易圈」(East Asia FTA, EAFTA)、ASEAN+6 成員國組成的「東亞全面經濟夥伴關係」

(Comprehensive Economic Partnership in East Asia, CEPEA)、以 APEC 成員國為主的

「亞太自由貿易區」(Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)、跨太平洋戰略經 濟夥伴關係協議等。然而涉及眾多參與國的廣域 FTA 最大的缺點就是談判進行的 速度相當緩慢，在民主黨執政的短短三年間，日本雖對上述的幾個廣域 FTA 都表 達高度的參與意願，但各國交涉的緩慢步伐，使日本除了每年強調參與的興趣與 主導意願外，只能提出相關調查報告、收集資訊、加緊與他國的協議和國內經濟 環境的整備等奠定 FTA 基礎的程序性行為，仍處於冗長的談判期間，仍未達成具 體成果。

本階段日本針對東協的另一個顯著經貿戰略政策，就是開始強調基礎建設的 整備與支援。於 2010 年閣議通過的新成長戰略中，視海外基礎建設的整備為經濟 成長的重心，而將其列為國家戰略計畫的一環，提出具體發展方案「包裹型基礎

建設的海外拓展」(パッケージ型インフラの海外展開)，以日本具備優異技術的新 幹線、都市交通、水利、能源等為發展重點。2011 年 311 大地震後，閣議通過日 本再生基本戰略，決議擴充海外基礎建設有關政策，試圖跟災區復興進行結合，

讓國內外相輔相成，同時達到日本復興和世界復興的雙贏局面。

日本政府高度重視該政策的決心，體現在計畫提出後日本迅速的成立相關負 責單位。2010 年日本外務省成立「海外基礎建設拓展推進本部」(インフラ海外展 開推進本部)，並由外務大臣擔任負責人，外務省經濟局下也設置「海外基礎建設 拓展推進室」(インフラ海外展開推進室)；海外共計 49 國、57 個大使館³⁵中指定 了「基礎建設計畫專門官員」(インフラプロジェクト専門官)，負責相關情報的收 集，以及作為與國際協力銀行（Japan Bank for International Cooperation, JBIC）、JICA、

日本貿易振興機構（Japan External Trade Organization, JETRO）等 ODA 實施機構 的聯絡窗口，支援於各國進行基礎建設投資的日本工商團體。

在主要實施手段上則比起過去更提倡官民一體，讓民間單位在此政策中扮演 更重要的腳色，政府以 ODA 提供計劃或部分資金，彈性輔佐民間單位在東協成員 國內的基礎建設投資。日本的想法認為，唯有整備完善的基礎建設，才可減少投 資障礙、改善投資環境，以增進日本在該地區投資所帶來的經濟利益。另一原因 則是希望透過基礎建設整備，達成日本協助東協的政策目標，即縮小東協內部貧 富差距，進而深化東協的整合和區域整合。2010 年擔任 APEC 東道主的日本也在 高峰會開幕演講中提到，為解決目前日本的經濟衰退，海外基礎建設的開拓將成 為經濟外交的要角之一。

從自民黨執政時期就是政策實施重點的中南半島湄公河流域，2010 年日本進 一步針對基礎建設整備提出「日─湄公河流域經濟產業合作倡議行動計畫」(日メ コン経済産業協力イニシアティブ（MJ-CI）行動計画)，以官民一體合作的方式，

由日本政府提供 ODA 資金輔佐民間單位的經貿活動，促進湄公河流域的開發。對

由日本政府提供 ODA 資金輔佐民間單位的經貿活動，促進湄公河流域的開發。對