東協的回應：對中期待和威脅的矛盾與分裂

菲律賓學者 Alieen 提到在 1990 年代後，東協對中國的態度是愛恨交雜。一方 面將中國視為經濟夥伴與政治同盟，另一方面又將中國當做勞力密集產業的經濟 競爭對手(宋鎮照，2011：270)。然而就目前的研究顯示，整體來說，東協對於中 國政策的態度，很明顯的分成安全領域上的「對抗」，及經貿領域的「合作」。

對於中國的安全保障政策，東協的回應態度相對來說可稱得上是冷淡而「不 領情」，大部分的安全合作回應，都停留在口頭承諾或紙上談兵。雖然雙方在非傳 統安全領域如反恐、緝毒、邊境犯罪打擊、海上安全等領域的合作有所進展，且 早已在 2003 年建立戰略夥伴關係，但東協面對中國客觀上所保有的大國綜合實力 的恐懼，仍導致雙邊欠缺足夠戰略互信，來進步到傳統安全領域的軍事戰略合作。

面對中國極力的以新安全觀和睦鄰政策意圖減輕中國威脅論的政策，東協的回應 姿態，始終保持著東協一貫的「大國平衡戰略」(ASEAN Way)，引入各方大國勢 力，試圖平衡中國以保障本身的安全，這樣的作為卻也造成中國指責東協針對中 國，而惡化雙邊的不信任。

東協對中國安全政策的態度，可從東協處理南海爭議的態度得到證實。東協 在 2002 年 DOC 簽署後，長年以來多次呼籲中國，要求盡快與東協進行多邊協商，

進一步的達成 COC，以求透過法律拘束力限制中國行為，保障本身在南海的國家 利益。中國雖一向認同 COC，也期待透過主導 COC 的協商，打造一套適合中國利

益的南海法制框架，卻因美國並不願意見到中國主導整個南海議題的進行而以亞 太再平衡進行阻礙，使中國─東協始終難以進入實質協商階段。面對 2010 年後中 國逐漸加強對南海的控制與強硬態度，擔心中國以武力解決紛爭的東協，除了持 續利用雙邊與多邊對話機制要求中國盡快協商 COC 以外，更採取將南海問題國際 化，引入美國、日本、澳洲和印度等域外大國，與其進行軍事防衛相關合作的方 式，來制衡中國海上勢力擴張。這也是為何東協對於美國的亞太再平衡政策採取 歡迎態度的緣故。從東協選擇與他國結盟來制衡中國帶來的安全威脅一事，可看 出中國長年來執行的睦鄰外交，未能得到東協方對等的回報，也未能消除中國威 脅論籠罩在東南亞的陰霾。2012 年菲律賓向國際仲裁法庭對中國提出的南海仲裁 案(South China Sea Arbitration)，與 2016 年出爐的有利東協之結果，到近來東協部 分國家對中安全政策的轉向美日同盟，便被視作東協對中國的一種戰略逆襲(楊昊，

2014)。

然而，東協內部是否達成一個反對中國行為的南海共識，仍是個未知數。從 表 3-3 可得知，即便一向以團結一致對外作為東協原則，東協內部如何看待中國，

仍因其安全和經濟利益的交錯而有所分裂。在南海議題上，東協內部則分為非南 海主權爭議國的「大陸東南亞」(例如：泰國、寮國、緬甸等)，與南海主權爭議國 的「海洋東南亞」(例如：越南、菲律賓、馬來西亞等)。對前者而言，南海爭議並 非核心利益，中國在經濟腳色上帶來的利益對其來說更為重要，而不希望因此跟 中國產生衝突；對後者而言，南海領土主權作為需要捍衛的核心利益，傾向犧牲 部份經濟利益，對中國展現更強硬的姿態。東協對於是否要在南海議題上採取強 硬的態度回應中國，內部乃有所分裂，此點也可由東協 2016 年對南海仲裁的共同 聲明難產看出¹⁰³。東協十國對於中國的認知立場，因為安全威脅和經濟期待有所 區別，這也表示日本所期待的「中國包圍網」，事實上並不存在於東南亞區域，只

103 中國時報，〈東協將不對南海仲裁發表聲明〉，

http://www.chinatimes.com/realtimenews/20160714006458-260408，2016/7/14。

有部分東協成員國和日本的立場相似，導致圍堵中國效果相當薄弱。

→軟平衡(Soft Balancing)

中間派 泰國

寮國

→避險(Hedging)

高

中間派 新加坡

馬來西亞

→避險(Hedging)

親中派 緬甸

柬埔寨 汶萊

→扈從(Bandwagoning)

資料來源：黑柳米司(2014：29)(作者自製)

相較之下，東協對於中國提倡的經貿戰略政策，一向採取歡迎的姿態回應之。

中國在 1990 年代後的經濟崛起，以及中國積極促進區域經濟整合的意圖，帶給東 協新的經濟合作對象獲取市場與資金，並能共同促進東協深化整合的目標，讓東 協樂於借助中國的經濟力量來促進本身的經濟發展與區域一體化。2002-2012 年以 來，在東協高峰會、中國─東協高峰會或 APT 等相關會議上，東協對於和中國加 強經貿合作一事，總是表達出樂觀其成與積極爭取合作機會的態度。

無論是胡錦濤時期的 ACFTA，或是習近平時期的一帶一路與 AIIB，東協都給 予快速的回應，例如東協十國全數是 AIIB 的創始會員國。東協之所以迅速回應

來的高度經濟利益，讓東協在面對中國參與的 GMS 計畫，以及後續習近平時期的 一帶一路、AIIB，都採取正向的態度回應。有別於安全方面具體合作的方案較少，

東協與中國在經濟方面的合作橫跨包括自由貿易、投資、金融、產業合作、中小 企業輔佐、基礎建設等相當廣泛的領域，便可看出東協在回應中國的經貿政策上，

具有高度的合作興趣，過去這 14 年來也已經達成相當豐碩的成果。

然而，東協也不是未曾意識到過度緊密的經貿關係下，中國可能為其帶來的 經濟威脅。首先，中國作為東協的第一大貿易對手國，其市場對東協的出口有高 度影響力¹⁰⁴。其次，雙方同樣是以勞力密集產業、出口擴張作為經濟重心，長期 發展下來對東協製造業帶來衝擊。從 2002-2010 年，區域內中國製造業的比重逐漸 增加，相對的東協製造業的比重卻下滑，FTA 的建立反而使結構性的產業失衡凸 顯(周方冶，2015)。再者，中國企業的投資多半屬於「全套型」，為解決中國國內 勞動力失業問題而大量引入中國籍勞工，不僅沒有為當地人民創造工作機會，反 而剝奪了當地民眾賴以維生的農地或居住地(黑柳米司，2014：119)。東協雖然積 極地回應中國提出的經貿戰略，但也為了降低中國經濟對東協的影響力，透過邀 請印度與紐西蘭、澳洲等國加入亞洲區域整合行動中，並同時追求以美國為首的 TPP，來分散經貿依賴度。

故東協對中國政策的回應，因為安全與經貿利益的衝突，可說是既矛盾又難 以抉擇。東協在經濟上雖高度仰仗中國，安全上卻多依賴美國的力量(翁俊桔、宋 鎮照，2015)。雙邊關係要進一步深化，顯見有相當的困難度。在南海爭議能夠以 COC 的建立解決，並多加成立雙邊的安全對話機制增進戰略互信之前，東協仍然 不會放棄對中國威脅論的信仰。則中國與東協的雙邊關係發展，將只會有限度地 停滯在經貿領域的持續深化，而無法達成真正實質的全面性合作，造成區域一體 化的整合障礙。

104 根據 ASEANstats 的數據顯示，2015 年進出口合計，中國佔據東協貿易量中的 15.2%，為第一 大貿易對手國。其次是日本的 10.5%。

第四節 小結

如圖 2-3 所示，經過上述政策分析，可以得出日本在 2002-2016 年間的對東協 外交政策發展，以及每個階段的主要政策重心。

圖 3-4：中國對東協外交政策發展圖

胡錦濤時期中國雖已崛起為大國，但主觀心態仍是消極的，而影響了對東協 外交政策的規劃。安全保障政策方面，中國的主要目標是驅散東協對於崛起中國 的中國威脅論心態，以追求中國周邊安全環境的穩定，政策主軸則延續了 1997 年 江澤民時代以來的新安全觀與睦鄰外交的「三鄰」(睦鄰、安鄰、富鄰)內涵。同時 加上胡錦濤提出的走出去政策，主張「以鄰為善、以鄰為伴」，強調中國崛起的和 平與低姿態，以安撫東協的疑慮。故以上述政策作為基礎，中國與東協也成功於 2002 年簽署南海 DOC，強調以和平方式解決彼此的領土爭議。經貿戰略上，中國 希望以經濟強化雙邊關係的穩固，進而達成政治與安全的穩定性。因此睦鄰政策 中的「富鄰」原則便強調了中國作為經濟強權與東協合作，引領並協助東協發展 的意願，故中國於胡錦濤執政時期和東協簽訂 ACFTA，並開始強化作為 GMS 合

胡錦濤時期(2002-2012) 安全保障：

政策延續：新安全觀、睦鄰外交；

走出去政策；南海DOC簽署 經貿戰略：

富鄰：ACFTA、GMS；走出去政策

習近平時期(2012-2016) 安全保障：

睦鄰外交延續 v.s. 南海衝突雙軌政 策

經貿戰略：

RCEP、AIIB、一帶一路

作開發計畫的領導者腳色。同時，走出去政策中也涵蓋了經濟領域的部分，也就 是開始將中國企業推往東協成員國進行投資，以便拉近雙邊關係，達成以經輔政、

以政穩經的雙重目標。

進入習近平時期，中國對自我的大國認知轉為積極姿態，對東協政策也更加 主動，甚至有衝突性產生。安全保障面，中國一方面追求與東協持續深化彼此的 戰略夥伴關係，進而提出了 2+7 合作框架等具體政策；另一方面卻因為南海領土 爭議，而和東協部分成員國有所劇烈衝突。在南海爭議的應對上，特別能看出中 國轉趨積極的態度。中國採行平行雙軌政策，一則是配合東協的呼籲，表達簽署 南海 COC 來規劃南海議題的法律框架，求諸和平方式解決爭議，二則是對東協展 現強硬姿態，忽略東協的抗議，持續以填海造島等行為單邊改變南海現況。中國 在南海區域展現出的政策與態度轉變，也使得東協內部再度懷抱起中國威脅論。

經貿戰略方面，中國以主導 RCEP、提出 AIIB 和一帶一路，三位一體的政策相輔

經貿戰略方面，中國以主導 RCEP、提出 AIIB 和一帶一路，三位一體的政策相輔