第二章 文獻回顧
第三節 協力治理理論與模型：建構社區營造實務
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庫、原高雄碼頭倉庫的高雄駁二倉庫以及西門紅樓、台北之家。
最後，在各項資本黏接處須以文化資本為媒介、橋梁，但卻以該類資本最 為無形以及最難覺察。倘若缺乏文化的厚實是無法吸引或強化的，文化資本是 一種前提，散見於各個行動階段，也透過其他資本的聚合而再度豐厚它的內 容。文化作為一種資本，是否有助於社區的營造工程、文化公民權的倡議推 展，有論者認為並非支持、舉辦各種展演活動即屬之，首先應解決的是讓人民 對文化有感覺，消解人民對文化麻木的狀態，此乃政府應先釐清文化政策的目 標，非讓社區或藝文界疲於爭取經費而將格局的思索晾至一旁（漢寶德，
2008），城市的遠見並非一味治標地隨時間變遷投入不同的計畫。此外，黃源協
（2009）也提醒文化資產不只限於高級文化，亦應包括貧窮社區的文化資產，
因資產營造觀點的優勢，即是在於鼓勵人們對有關社區應該提供甚麼給其居民 或他人做正面的思考，而文化資產如歷史建物、考古場址、博物館和民族節 慶，是強化社區認同的一項重要媒介。
綜上所論，七項社區資產不論在社區各個行動面向皆存有發展的重要性，
既承先亦啟後，故本研究採納為個案前提分析架構，以七個面向穿插析論紮 根。
第三節 協力治理理論與模型：建構社區營造實務
社區營造工作與社區營造政策分別有其主體，然並非截然劃分二者，故須 以協力治理觀點才能一窺全貌。協力概念從原本以政府為主體的管制、指揮模 式逐漸轉變為以民間社會為主體的合作模式，強調人民的主體性，而政府部門 並未退場，轉以柔性角色與之互動。雖然協力治理理論充滿理想性，但在社區 營造中卻是厚實社區能量的基礎。於社區營造歷程，政府與社區角色並非單一 不變，隨著時間推進與經驗累積，當社區逐步發展自身獨立性時，政府角色亦 開始轉型；過程中避免不了碰撞，但相互碰撞下的結果是朝向共同成長。兩者
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最終達成公民社會的理念（Peters and Pierre, 1998；李柏諭，2005；廖俊松，
2006；陳恆鈞，2008；陳敦源、張世杰，2010）。
治理的概念，依學者陳恆鈞的分類大致有二（2008），其一為 Kooiman 與 Gamble 所持見解，指出治理是從統治過程發展出來，代表政治系統對社會的駕 馭能力，學者 Ansell 與 Gash 對協力治理的觀點與此相同，認為協力治理是一
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此分類相似於 Roger Wettenhall 對公私混合體制的區分（陳敦源、張世杰，
2010），其一為「垂直／層級式的關係」（vertical/hierarchical relationships）：
不同部門參與者之間有一方具有優勢地位，可以指揮其他的參與者，並得要求 其他參與者代替其行動，而可以不必直接涉入，最重要的是其可以單方面終止 這 個 關 係 ； 另 一 為 「 水 平 ／ 同 儕 式 的 關 係 」 （ horizontal/collegial relationships）：不同部門參與者之間的決策過程，是以追求共識為原則，講求 採取共同一致的行動，換言之，沒有任何一方的行動是孤立的，且沒有任何一 方有優勢地位可以單方面終止這個關係，Wettenhall 認為真正的公私協力夥伴 關係應該是屬於公私混合體制之下的水平協力式關係。上述二種分類中，後者
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Mazmanian& Tang, 2009)，學者 B. Guy Peter& J. Pierre(2005)以國家在治理過程 的支配強度提出光譜上五種協力治理模式，支配強度由高到低依序為國家治理 模式(The estatiste governance model)、自由民主治理模式(The liberal-democratic state governance model) 、 國 家 中 心 治 理 模 式 (The state-centric governance model) 、 荷 蘭 治 理 模 式 (The Dutch governance model) 、 無 政 府 治 理 模 式 (Governance without government)，此五種模式並無優劣之別，目的在於提供不 同環境下分析協力治理行為之參考依據，協力治理的發展或可彌補「層級治 理」與「市場治理」此二模式的遺漏（陳恆鈞，2008；孫本初，2009），這因 為不可否認的是，傳統分析單位逐漸走向基層、更細緻的單位—社區。社區主義的發展是在以國家為主導的國家中心主義與以市場為導向的個人 自由主義者之間開闢第三種選擇，提供另一種植基於人性關懷、信任與集體群
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Barry Schwartz 針對西方的中心思想—自由選擇—開刀，更多的選擇是種癱瘓而 非自由、是更不滿而非更快樂（劉世南譯，2004），這或許能帶給協力治理另一‧
式？在陳敦源、張世杰（2010）的文章中提到，「Jessop 提醒若是讓太多不相 干的人涉入夥伴關係中的重要決策過程，反而有損夥伴關係的凝聚力，在這點第六，誠如學者 Bovaird(2004；轉引自曾冠球，2011)所言，公部門與私部 門進行協力治理的關鍵議題是多元行動者是否能協調、克服彼此本質上的利益
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衝突，當不同的制度邏輯與組織邏輯必須在一項政策中合作方能達成任務時，
政府與參與行動的組織、個人將如何去協商、交換？公共行政領域相關研究文 獻都強調協力治理象徵多元行動者的參與、多元工具的使用，但仍對公共管理 者的角色有較多著墨與探討（林水波，2011；曾冠球，2011；李長晏，2009），
承襲黑保宣言對公共管理者/文官的深切期許；確實，公共管理者/文官縱然在依 法行政的傳統統治過程中亦為國家與人民間的中介角色，更遑論在強調合作關 係的協力治理過程被賦予的責任。然而，本研究僅將公共管理者/文官視為協力 治理的一角而非唯一要角，研究視框著重於社區組織與個人在協力治理的過程 與結果。
經前述學者們的提點，協力治理確實存在需要解決與修正的複雜困境，包 括理念上與行動上；因此，協力治理模型的提出有助於形象化、具體化、務實 化各項行動過程與要素，並對協力治理各階段提供指標與關注。學者 Ansell 與 Gash(2008)經研析彙整一百三十七個政府部門的政策行為案例，抽絲剝繭下，
找出四個影響協力治理成效的關鍵變項—初始狀態、制度設計、協力過程、催 化領導—建構出一協力治理模型；此外，他們更發現如欲導向有效協力治理，
協力治理過程有一不可忽略的循環，在此循環中須加以關注能夠紮實信任、深 化承諾與分享的「小成果」(small wins)。下圖 2 為二位學者所設計之協力治理 模型，本研究將採行此一模型作為理解、論析研究個案之憑藉，並於以下文字 分述該模型之變項與要素的意涵。
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and Alison Gash(2008：550).協力過程
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首先，學者 Ansell 與 Gash 定義協力治理是一種統治管理的安排，即指一個或 數個公共組織及其利害關係人共同致力於集體決策制定，行動者親為的集體決 策過程具備正式、共識導向、商議式的特性，最終目的在於制訂、施行公共政 策或者管理公共計畫、公共資產。有別於以往文獻，二位學者以較為嚴謹的標 準定義協力治理將有利於理論的建立與吾人的理解，以下六點為該定義的組成 關鍵元素：
一、協力治理平台由公部門啟動；
二、協力治理的參與者包含非政府部門的個體或有組織的團體；
三、參與者直接進入決策制定領域，而不光是被動為公部門諮詢的對象；
四、協力治理平台為一正式組織網絡，且由所有參與者全體組成；
五、協力治理平台以共識決為宗旨，強調共識尋求而非多數意見；
六、協力治理的聚焦應用於公共政策或公共管理領域。
質言之，協力治理與傳統政府決策行為最大的差異是利害關係人的參與不 再僅是象徵性的被諮詢地位，而是能夠擁有直接參與決策的權力主體，且該參 與時間點不限於最終階段，如政策執行過程，而是參與「所有」階段的決策歷 程；此外，有權力之授予當然也就必然要求其對政策成果承擔一定的責任義 務。值得注意的是，協力平台的發起者仍然是公部門，二位學者深信公部門依 舊立於明顯的領導地位，但參與決策者則橫跨公部門與私部門，此一參與的理 念在於不論決議是否付諸實際行動都須堅持朝向共識邁進，意即場域內參與者 必須互相說服、妥協以及尊重各種不同的看法，溝通與影響力是多向交流而非 單向壟斷，任一參與者不須透過媒介即可與其他進行對話，且須盡最大的可能 爭取所有人的認同，如此方能善盡協力治理的核心價值，落實直接參與。在明 確闡釋協力治理的意義後，下述緊接著詳細說明該協力治理模型中四項關鍵變 項的內涵，惟該四個變項中又各自包括數個要素。
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道」 (alternative venues)時，協力治理只有在利害關係人意識到彼此高 度互賴依存的情況下才能進行運作；假使互賴關係需以協力途徑為唯一‧
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（三）對過程承諾：當參與誘因薄弱時，授權或以法規範的形式對協力治理而 言至關重要，可藉之掩飾部分利害關係人缺乏真正承諾的瑕疵；因此，
即使協力治理是透過授權或法規範的方式進行，認同或參與(buy in)仍 然是協力過程基本的面向。此外，由於互惠協力治理策略特別適用於持 續合作的情境。
（四）分享與理解：在有些協力的過程中，利害關係人必須了解什麼是他們要 共同達成的目標，此即所謂共同的願景，換個角度，分享與理解可被視 為一種協力學習過程。
（五）中間成果：在達成最終目標之前，如能出現階段性的小成果(small wins) 反饋到協力過程，將可觸發信任與承諾的良性循環。承前所述，如果利 害關係人先前的對立緊張關係以及承諾建立長期信任對是不可避免的，
那麼小成果的出現就成為刺激協力合作的一股推動力量；換言之，若不 能預見將有小成果，則似乎不應選擇走上協力這條路。
協力治理是否能在蔚為風潮後力量持續壯大，有待時間檢驗；但毫無疑問的
協力治理是否能在蔚為風潮後力量持續壯大，有待時間檢驗；但毫無疑問的