一、研究動機
近年在全球反恐主義興起後，聯合國安全理事會(聯合國安理會)第 1373 號決議，該 決議促請所有會員國採取多項措施，防止和制止資助恐怖主義行為，雖然我國非聯合國 會員國，也為反恐怖主義活動措施而提出相關立法，目前我國已制定初步的反恐怖行動 策略，雖然在中華民國尚未發生重大的恐怖行動，我們還是必須做準備，瞭解自己有多 大能量能因應多大的恐怖攻擊，在機制上如何上下通聯及左右協調，由於國內「反恐怖 行動法草案」尚未能三讀通過，導致在資源整合、應變能力、處置規範及溝通協調無法 有效運作，未來在面對各種狀況是否有處理能力是令人疑惑。
國軍依行政院指導，就部隊能力及恐怖攻擊行動性質，完成反恐任務部隊整備依令 執行反恐應援任務。當國內發生恐怖攻擊事件時，依行政院國土安全應變中心任務需求，
由國軍聯合作戰指揮中心派遣專責、專業、地區應變部隊，協力反恐應援任務。1在國防 部組織下，有許多的專業部隊可以進行反恐行動的支援，依任務需求或國土安全辦公室 提出支援命令，將在最短時間內派出最符合的戰備部隊，至現場適時應處。
國防部主要有憲兵特勤隊、海軍陸戰隊特勤隊、空降部隊特勤隊等三支專用於反恐 怖活動的專業部隊，反恐類別是「反暴力」為主，而其他類別也可以在不同特性上實施 支援與處置，另國內政部警政署有維安特勤隊及行政院海岸巡防署特勤隊(以下簡稱海 巡特勤隊)等二支第一線部隊，所謂第一線是指在法律上及權責上能第一個處置的單位，
而國軍部隊就算能力在強也只是「備援」，很難在第一時間到現場，從國防部在立法院外 交及國防委員會的報告中，主題為「由國內高鐵行李爆裂物事件及美國波士頓爆炸檢討 我國反恐機制及運作現況」內容，就可以得知特勤隊部為「備援」屬性，從事任務整備，
1 國防部編纂委員會編，《民國 104 年國防報告書》(臺北：國防部，2015 年)，頁 90。
依令支援「反恐制變」，2在平時因應恐怖恐擊的狀況，能依法有據的國軍部隊只有憲兵 特勤隊，憲兵身份具備軍、司法警察，有著「軍事性」與「警察性」的雙重特質，不論 平時或戰時，皆能執行反恐怖行動，也是國內於 1988 年第一支針對恐怖恐擊所成立的 部隊，並且執行過許多專案任務，不過由於國內恐怖主義均為孤狼式攻擊較多，尚未有 國內成立的恐怖組織，主要威脅來自國外的恐怖主義。
我國反恐怖行動組織架構及運作機制分由「行政系統」及「國安系統」所組成；即 為相互合作之「行政、國安雙軌一體制」。雖然在反恐怖行動已有初步規劃，但對於實際 發生狀況時的處置與流程卻尚未驗證與實施，如何在雙軌體制中，有效運作及指揮確實 值得思考。另外國防部「反恐怖行動」任務指揮編組機制是以國軍聯合作戰指揮中心為 核心，採平戰一體24 小時輪值，負責國軍「危機預防與處理」之應變制變指導、部外協 調與指揮管制工作，3而這一長串指揮系統要如何能掌握部隊有效應用及時效性，以快速 反應及打擊恐怖份子，是可以進一步探討與研究。
二、研究目的
(一)認識近年恐怖主義威脅與發展
面對近年來恐怖主義持續壯大，如蓋達組織、ISIS 恐怖組織，由其面對孤狼恐怖主 義(lone wolf terrorism)4攻擊頻繁發生在世界各地，如挪威槍擊事件、波士頓馬拉松爆炸 案、國內高鐵行李爆裂物、法國查理週刊等事件中，就可以看出恐怖主義在全球漫延。
而臺灣在全球反恐戰爭中面臨了兩難局面，即一方面欲支持長期盟友之美國及配合國際 反恐政策；但另一方面又須思考如何避免得罪欲努力發展關係之回教國家，且同時亦能 迴避成為國際恐怖主義組織鎖定之攻擊目標。國際恐怖主義活動的嚴重性和危害性不僅 表現在數量上，更表現它導致社會動盪不安，並大量引起國際糾紛，加深國家、地區、
2 《立法院第 8 屆第 3 會期外交及國防委員會報告資料》(2013 年 4 月 22 日)，頁 3。
3 憲兵作戰研究發展室，《各國憲兵制度簡介》，(新北市：憲兵學校 2006 年)，頁 315-317。
4 賽門(Jeffrey D. Simon)：一個人單獨，或在極少數的人力支援（一人或兩人）下，對政府、社會、商 界、軍人19 或其他任何目標，使用或威脅使用暴力或非暴力的破壞行動，以達到政治、社會、宗教或 其它相關的目標；即使沒有辦法達成這些目標，仍然能夠對政府、社會、商界或軍人，製造恐懼、干擾 日常生活或使他們必須提高安全或其他反應措施。
民族以及宗教之間的矛盾，成為威脅世界和平的一個危險元素。
(二)檢視國防部反恐政策與機制
以國家安全的角度而言，「危機管理」即在預防危機、遏止危機、危機處理；一旦發 生則須立即啟動處理機制，以降低損害並控制情勢，迅速將損害復原。5要能有效維護國 土安全，軍事力量是不可獲缺的一環，但我國國防面對執行反恐怖行動機制上，能否在 狀況發生時，第一時間應處恐怖攻擊、有能力快速應變、了解部隊特性及平時訓練符合 實戰等，都是必需要考量的一部分。
恐怖主義的目標也開始多樣化，由於動機的複雜與多元，恐怖主義目標的設定也變 得隨意與多樣。政府官員、工商重鎮、代表性人物已不再是唯一的對象，無辜的群眾、
民生基礎建設、宗教文化地標、國際組織與跨國公司、交通運輸工具，甚至旅遊勝地等 都已漸成為恐怖主義攻擊的目標。而這些大的轉變最後則是導致恐怖主義影響的全球化，
尤其是在全球各地相互依賴程度日益增加，以及恐怖組織跨國合作與聯手行動日益擴大 的趨勢下，恐怖主義已不再只是國內或區域的問題與威脅，因為單一的恐怖攻擊事件可 能影響國際經濟、國際關係、區域安全，甚至他國內政。6為達成反恐制變之「緊急應變、
快速反應、立即作戰」目標，更需因應恐怖主義多變性，思考國內可以運用的資源與部 隊並加以整合，以面對各種狀況發生。
國軍依行政院指導，就部隊能力及恐怖攻擊行動性質，完成反恐任務部隊整備，依 令執行反恐應援任務。當國內發生恐怖攻擊事件時，依行政院國土安全應變中心任務需 求，由國軍聯合作戰指揮中心派遣專責、專業、地區應變部隊，協力反恐應援任務。為 反制恐怖份子遂行其暴力行為的相關措施，包括指揮體系、情報蒐集、人員訓練、防護 措施、國際合作、執法能力、武力使用，以及災後重建等。7就國防報告書所寫，國軍部 隊為第二線部隊，無法像美、英等國在第一時間可派出強而有力的單位至第一線應處，
5 汪毓瑋，〈全球反恐戰爭與臺灣〉，《恐怖主義與國家安全學術研討暨實務座談會論文集》(2005 年 5 月)，頁 33。
6 江啟臣，〈APEC 架構下反恐議題發展之研析〉，《政治科學論叢》，第 25 期 (2005 年)，頁 29-66。
7 國防報告書編纂委員會，《中華民國 104 年國防報告書》，臺北：國防部印（2015 年 10 月），頁 41-67。
那如何應援、何時應援及派誰應援，在決定派出後，恐怖攻擊定然已擴大情勢，造成無 法挽回的損失。
(三)深化交流建立特勤隊反怖恐執行能量
在國際恐怖主義趁全球化資訊快速流通之便，將宗教、極端與分離恐怖主義的概念 散播至世界各地，且攻擊目標已不再侷限於美國，例如英國、法國、西班牙、印尼、菲 律賓等國家，均遭受不同的恐怖組織攻擊，顯示反恐工作已不能由個別國家單獨執行，
必須透過國際社會共同反制，否則會連帶影響區域安全與經濟發展。為遏制恐怖活動，
需與周邊國家進行人員交流與情資交換，並尋求參與多邊軍事演訓機會，如美陸軍反恐 部隊「綠扁帽」與我國特戰部隊協訓與交流，8強化反恐技能及作戰能力，逐步提升國軍 素質及實戰經驗。
在美國舊金山灣區舉辦的「城市之盾」，就是由各個不同部門的聯合演練，2016 年 我國首次由「臺灣軍警戰術研究發展協會」參與演練，經過為期5 天交流及共同演訓，
對於我方的資訊及經驗吸取，甚至技術能量的累積均有長足的進展，然該協會非官方正 式單位，所獲得經驗也無法在官方體制運作，不過卻也帶來官方單位的重視，可能於近 兩年派遣正式團隊參與。
(四)提供憲兵特勤隊在反恐機制運用的參考與對策
隨著世界局勢多變，非傳統安全的問題日益嚴重。恐怖主義為為非傳統安全問題的 一種主要表現形式和重要內容，嚴重影響了國家安全和社會穩定，如何有效遏制和打擊 恐怖主義，是我國目前極需解決的現實問題。在911 事件後，美國打擊恐怖主義最高戰 略為擊敗(Defeat)恐怖主義份子及其組織；杜絕(Deny)對恐怖主義份子的贊助、支持與庇 護；減少(Dimimish)恐怖份子可用之條件；保衛(Defend)國內外的美國公民與利益，又稱 為4D 戰略，鑒美國在反恐戰如何以「資源整合」，將反恐作戰效能提昇，可針對性地提 出適合於我國防部現狀的機制，擬定反恐跨部門協同策略。
8 聯合晚報，2016，〈國軍與美軍戰術交流是由雙方共同推動〉，http://udn.com/news/story/6656/1432793，
查閱日期：2016/12/25。
本論文從運作機制及戰略角度，探討國軍在反恐政策範疇下，並以憲兵特勤隊為例，
思索反恐任務中應有的定位及能力，分析憲兵特勤部隊在維護國土安全之功能上，及在 狀況應處上如何發揮功能及運用，並應具有前瞻思考與作為，進而能夠在人員培訓、裝 備採購、應變機制及執行能力等事項聚焦的提出因應對策，才能達到相應效用與作為。