第二章 我國司法院大法官憲政秩序中之角色、組織結構及職能運作
第一節 司法院及大法官之歷史發展與沿革
晚清末年，中日甲午戰役清朝帝國戰敗，清朝帝國簽訂馬關條約，並依該條 約割讓臺灣澎湖諸島予日本帝國。此後，中國知識精英便開始思索自強運動的缺 漏，比較戰勝國－日本的明治憲法的近代化制度革新工程，遂促使清末光緒帝推 動維新。光緒 32 年(西元 1906 年)7 月 13 日光緒帝諭示「預備立憲」，隔年 8 月 1 日宣布「憲法大綱」，此為我國憲法史上第一部君主立憲憲法原則之草案，該 草案中對於憲法解釋則付之闕如。預備立憲後，清朝帝國發佈新官制(官制改革 或稱法制改革)，將中國傳統政治制度予以重大變革，其中關於司法改革之部分 乃係將刑部改制為法部，專責司法。大理寺改制為大理院，專掌審判。並制定大 理院審判編制法規定：「大理院之審判，於律例緊要處表示意見，得拘束全國審 判衙門。」宣統 3 年 8 月 19 日武昌起義，清朝帝國迫於情勢政治壓力而採取君 主立憲模式，於同年 9 月 13 日宣布十九信條，作為將來草擬憲法的準繩(楊與齡，
1998：14)，惟十九信條並未明文有關憲法解釋之規定。當時有關憲法解釋之規 定，乃定於宣統 3 年清廷所頒布的弼德院官制第 6 條，該條係採取議會釋憲制度 的體例而明定：「左列事件，應由弼德院議決具奏：….二、憲法及其附屬法之審 議及解釋。….」此外，關於統一解釋法令之職權，則可見於宣統元年制定的法 院編制法第 35 條：「大理院卿有統一解釋法令必應處置之權…。」之規定，本條 規定是我國最高審判機關兼掌統一解釋法令之始，也是我國特殊之統一解釋法令 職權的起源。
武昌起義成功中華民國肇建，臨時政府設立後其實並未建立釋憲機關以及釋 憲制度，僅因民國共和政體與前清朝帝國官制有別，而將大理院正卿改為大理院
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院長。1912 年袁世凱主政，同年 5 月 1 日制定中華民國臨時約法，惟該法未對 憲法與法令解釋設有規定。但同月 24 日公布的參政院組織法第 2 條則：「左列各 款由大總統交參政院議決之。…二、約法及附屬於約法各法律疑義之解釋事件。…」
之規定。同法 9 條第 2 項亦規定：「第二條第二款….所定交議之事件，以參政院 半數出席，出席過半數之議決行之。可否同數時，取決於議長。」同法第 12 條 後段復規定：「….認為須付審查或起草者，由議長指認審查員或起草員。」由此 可知，當時之制度係承襲清朝帝國的憲法解釋觀念，而採議會釋憲制度，至於一 般法令之統一解釋職權，仍由大理院掌理(陳怡如，1999：33)。袁世凱稱帝失敗 後死亡，法統斷續，軍閥征戰，但當時大理院解釋法令之工作仍繼續不墜，其中 包括憲法解釋在內，例如該院統字第 779 號解釋即為信仰自由作出：「依約法信 教自由之規定，夫自不能禁妻之奉教。」之解釋。
曹錕憲法時期，則仍維持議會釋憲制度，曹錕憲法 139 條規定：「憲法有疑 義時，由憲法會議解釋之。」該法第 140 條規定：「憲法會議由國會議員組織之。.」
但對於中央與地方關係之解釋，則由最高法院解釋之。而嗣後的段祺瑞、張作霖 掌政等時期，皆無對憲法解釋之特別規定，中央與地方之關係，實際上又因戰亂，
軍閥自主性高而罕見解釋。北方軍閥統治期間，大理院對於法令統一進行廣泛大 量解釋，至今仍有司法實務之參考價值。另外，大理院進行審判時，也有直接適 用憲法，或援引憲法條文之規範意旨進行解釋，該院實質上扮演著釋憲者的角色。
而國父 孫中山為南下推動護法運動所成立的革命政府，則是沿用過去的法院編 制法，而設掌理法令解釋與終審權的大理院(楊與齡，1998：17-21)，但在實際 上，該院從未展開其解釋法令的工作。
二、民國 16 年至 17 年的最高法院時期
民國 13 年 1 月，國民黨在廣州召開第一次全國代表大會，決意將原本的大 元帥府改制為國民政府，實行以黨建國及以黨治國。民國 14 年 3 月 12 日國父病 逝。同年 7 月 1 日，國民黨中央執行委員會制定「中華民國國民政府組織法」，
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並於同日在廣州正式成立國民政府，國民政府成立之初，仍由大理院兼掌司法行 政事項。民國 15 年 1 月設「司法行政委員會」接管司法行政事務。同年 11 月，
設「司法部」掌理司法行政。民國 16 年 3 月 10 日修正中華民國國民政府組織法，
同年 8 月 9 日另訂司法部組織法，同月 12 日，國民政府令司法部籌辦最高法院。
民國 16 年 10 月 25 日，國民政府公布「最高法院組織暫行條例」，最高法院遂正 式成立，依據該條例第 3 條前段規定：「院長有統一解釋法令及必要處置之權。」
(陳怡如，1999：36)可見當時的法令解釋權，乃係設計予最高法院院長所獨掌，
以取代原先大理院之職權，該院嗣後所作出之法令解釋，如解釋第 7 號(子女有 財產繼承權)、解字第 33 號(結婚自由)、解字 35 號(男女平等)等解釋，均係與 憲法有關之解釋。
三、民國 17 年至 36 年訓政時期之司法院與國民黨中執會
全國完成形式統一後，國民黨政府隨即推動訓政。民國 20 年 5 月 5 日國民 政府召開國民會議，並於同年 6 月 1 日公布「中華民國訓政時期臨時約法」作為 當時國家之根本大法(具有暫時性憲法性質)。依據該臨時約法第 30 條規定：「訓 政時期，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。中國國民黨 全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。」約法第 85 條復規定：「本約法之解釋權，由中國國民黨中央執行委員會行使之。」(楊 與齡，1998：22)由此可知，我國訓政時期的憲法解釋權，乃係由行使中央統治 權之國民黨所行使。至於法令解釋權的部分，則係定於民國 17 年 10 月 20 日公 布，同年 11 月 17 日修正之「國民政府司法院組織法」中，該法第 3 條規定：「司 法院院長經最高法院院長及所屬各庭庭長會議議決後，行使統一解釋法令及變更 判例之權。前項會議，以司法院院長為主席。」，可見當時的法令解釋權乃係以 司法院院長為權力行使之重心。同年 11 月 17 日，「最高法院組織法」公布146，
146 本法作為法院編制法之特別法，最高法院組織法與法院編制法大體相似，皆為對於法院之組 織法的基本規範。
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其刪除了原最高法院組織暫行條例賦予該院的統一解釋法令權，而將此項權力疑 歸司法院掌理。未結解釋案件，亦事宜交司法院接辦(陳怡如，1999：37)。
四、行憲後之司法院
訓政時期隨著民國 35 年、36 年中華民國憲法(下稱憲法)的制定、公布與施 行而結束，憲政時期自此正式開始，關於憲法解釋與統一解釋法令之制度，亦隨 著憲政時期的到來而有新的發展。
中華民國憲法係以五五憲草以及政協憲草為基礎所制定而成。該法第 77 條 規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務 員之懲戒。」第 78 條則規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
第 79 條復規定：「司法院設院長、副院長各 1 人，由總統提名，經監察院同意任 命之。司法院設大法官若干人，掌理本憲法第 78 條規定事項，由總統提名，經 監察院同意任命之。」故此時的司法院在憲法上乃係一掌有司法審判權、公務員 懲戒權、解釋憲法權以及統一解釋法令權的憲政機關。惟在實際上，司法院直至 今日均未曾直接掌理訴訟審判及公務員懲戒，憲政實務上的司法院，往往是以大 法官為行為主體，而執掌憲法解釋與統一解釋法令權而已。
憲法公布後，國民政府即依憲法之規定制定「司法院組織法」，於民國 36 年 3 月 31 日公布，並於民國 37 年 6 月 24 日起施行。該法第 3 條以：「司法院設 大法官會議，以大法官 17 人組織之。行使解釋憲法及統一解釋法律命令之職權。
大法官會議，以司法院院長為主席。」之規定，確立了現行大法官會議之組織形 式。民國 37 年 7 月 1 日，行憲後司法院成立，總統依據憲法及司法院組織法規 定，提名第一屆大法官 17 人，經監察院同意者 12 人，於同年 8 月初到任(楊與 齡，1998：27-28)。第一屆大法官就任後，司法院旋即於民國 37 年 9 月 15 日第 一次會議中通過「司法院大法官會議規則」，確立大法官會議以合議方式行使憲 法解釋權之運作模式。民國 46 年 5 月 3 日，司法院大法官作成釋字 76 號解釋，
認「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」，而引起立法院的
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強烈不滿147，立法院遂由立法委員提案修正司法院組織法，以提高司法院大法官 任用資格以及憲法解釋之決議門檻。其後，立法院又依據立法委員之提案，於民 國 47 年 7 月 11 日制定「司法院大法官會議法」，以剝奪大法官自行訂定職權行 使程序之權。民國 81 年 5 月 28 日憲法第二次增修條文公布施行，司法院大法官 依據該次修憲獲得了審理違憲政黨之憲法審判權148，因此使得司法院大法官處理 業務之程序必須配合調整，故立法院乃將原大法官會議法之名稱修正為「司法院 大法官審理案件法。」(下稱大法官審理案件法)，增訂違憲政黨之審理程序，並 於民國 82 年 2 月 3 日公布施行(楊與齡，1998：37)。民國 94 年，我國第七次修 憲決議凍結國民大會後，以往總統副總統彈劾案的議決權隨之由國民大會移轉至 司法院身上，從而由大法官負責組成憲法法庭進行審理，自此以後，我國現行的 大法官制度方才正式告以確立。