憲政民主角色之比較

近代立憲國家之憲政民主制度運行，基本上是植基於憲法的規範以及憲法的 最高性。憲法(或基本法)乃是任何國家權力行使正當性的基礎，相對於法律或行 政命令而言，憲法是具有優於法令的最高規範特性以及廣泛拘束性之法規範，所 有的國家治權，包括立法權、行政權在內，均應遵守憲法的規定。在此一前提下，

如何劃定國家權力之界限，進而確保憲法規範之實踐，爰成為當代憲法的核心問 題之一(李建良，2003：189)。憲法規範的效力及最高性之確保與實踐，其核心 命題即是：何種機制最適合處理憲政機關間之爭議，並使國家權力受到憲法的制 約？也就是，誰是國家適格的「憲政秩序維護者」？固然，憲法的維護機制與運 作模式會因各國歷史背景的不同、法治條件的參差而成現複雜多樣的面貌(翁岳 生，2009：4-5)，但以「司法權」－尤其是釋憲權與憲法審判權的態樣作為促使 國家權力遵守憲政秩序的制度，卻業已成為世界各民主國家普遍之發展趨勢²⁴⁵， 而為德國與我國憲政運作中不可或缺之一部分。

在德國，聯邦憲法法院向來有著「憲法守護神」之稱。該院之最終任務，即 是在確保憲法規範及其最高性能夠在實際的憲政民主運作獲得實踐及貫徹。在此 一任務底下，憲法法院必須透過諸如憲法訴願、聯邦性爭議爭訟、機關爭訟以及

245 雖說各種國家高權機關，理論上均應負起維護憲法之責，然而綜觀古今中外，行政侵害人權 之例證史不絕書，欲期待行政權扮演憲政秩序維護者之角色，誠有困難。職司立法權之國會，

由人民選出國會議員，代表人民行使立法權，理應為民喉舌，護衛人民利益，與憲法旨在保 護人民權利之宗旨如出一轍。不過，國會為政治角力的場域，政黨勢力合縱連橫、彼此對抗 乃事所常見。如果基於政黨利益考量，或為選舉算計，或多數以表決方式強勢壓制少數，實 難保人權不被侵犯、憲政秩序不被破壞，國會是否能夠善盡維護憲法、保障人權之角色，令 人懷疑。相對於行政與立法權，具有被動性格、法律專業、正當程序、中立地位等特徵的司 法權，適足以扮演節制行政與立法權，並維護憲政秩序的角色。參照翁岳生，〈憲法之維護者

－省思與期許〉，載於《憲法解釋之理論與實務第六輯》上冊，中央研究院法律研究所籌備處，

2009，頁 10。

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違憲政黨審判等職權的行使，來保護人民之基本權利、貫徹聯邦國原則、解決憲 政機關間爭議以及制裁危害自由民主憲政秩序之政黨與敵人，以確保基本法明定 之秩序得以在德國繼續存續。再者，聯邦憲法法院作為憲政機關，其與聯邦議會、

聯邦參議院以及聯邦政府平行，行使國家部分最高權力，其組織上不隸屬於任何 國家機關；職能上有權對於其他憲法機關進行制約；裁判效力上又具有拘束全國 各機關之效力。此種最高且獨立自主的特性，使其有別於其他國家權力，而成為 德國的憲政實務上，最典型的「憲政秩序維護者²⁴⁶」。

在我國，司法院大法官作為「憲政秩序維護者」之角色，應是毫無疑義的。

由於大法官依據憲法負有維護、貫徹憲法規範以及合憲性控制的任務，故其作出 的解釋往往具有確保憲法實效性、保障基本權利以及糾正違憲公權力行為等多重 功能。依據憲法之規定²⁴⁷，司法院為我國最高司法機關，該院之大法官掌有解釋 憲法、統一解釋法令之權；並得組織憲法法庭，彈劾違法失職的總統副總統、解 散危害自由民主憲政秩序之政黨；以及對法令作出是否違憲之解釋。在實際的憲 政互動中，大法官依據上述權能不僅得以闡明憲法的方式解決憲政機關間之爭端，

更可透過違憲審查權與憲法解釋的廣泛拘束力來制衡其他國家高權、確保憲法的 最高性；有甚者，大法官亦能藉由釋憲權的作用來改變國家運作的遊戲規則，並 促使我國政治民主化的實踐。對於我國憲政實務而言，司法院大法官實為不可或 缺的「憲政秩序維護者」。

綜上可知，聯邦憲法法院與司法院大法官在各自所處的憲政大環境中，均係 扮演著「憲政秩序維護者」之角色，並同擔當解決國家機關爭議、確保憲法規範、

對抗憲法敵人以及制衡並督促國家高權遵守憲法之重任。實務上的聯邦憲法法院 曾本其維護者的角色解散社帝黨及德國共產黨，為德國掃除憲政秩序上的威脅者；

246 對此，聯邦憲法法院在 1975 年 6 月 10 日一則判決(BVerfGE 40, 88)中，亦曾以「聯邦憲法法 院身為憲法權威解釋者以及憲政秩序之維護者」為由，肯定聯邦憲法法院裁判的拘束力(拘束 全國各機關)。

247 參照憲法本文第 78 條、第 79 條、第 114 條、第 171 條、第 173 條以及憲法增修條文第 5 條 第 4 款、第 5 款規定。

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而司法院大法官則是在我國憲政發展的關鍵時刻，以釋字第 261 號、第 499 號等 解釋，為我國政治民主化除去障礙，提供有力的司法保障。不論是在德國抑或是 我國，憲政秩序維護者的存在都是國家憲法上憲政制度得以順利運行的關鍵因 素。

二、面對重大政治問題之角色

釋憲機關或憲法審判機關如何將動態的政治現實置於憲法的規範之中，一直 是學者們討論的課題，而對於釋憲或憲法審判機關是否應涉及高度政治性的重大 政治問題更是法政學界爭辯不休的焦點。憲法本身乃具有政治性之特質(許宗力，

1997：39)，其規範著國家的政治機構與政治運作，諸如選舉、政權遞嬗、政黨 的權利義務等，均是憲法規範所及之範圍。這些政治性的規範，又因為民主國家 違憲審查制度的建立，而為釋憲機關或憲法審判機關發揮作用之對象，以致在實 際的政治運作上，釋憲機關及憲法審判機關往往必須成為在政治力與憲法規範中 尋求平衡之角色。此一現象不僅存在於德國、美國等先進民主憲政國家中，在我 國司法院大法官制度逐漸完善之際，這項議題亦經常成為討論之重點。

關於重大政治問題是否應由釋憲機關介入之課題，曾任司法院大法官的學者 陳新民即採否定的見解，其認為：基於權力分立原則，司法權對於屬於行政權與 立法權運作範圍的「政治判斷」，理應不介入之。蓋因在政治決策的空間中所要 考慮者，不僅僅是憲法的規定與價值理念，還有其他要考慮的因素，例如國內外 之局勢、選民的支持、輿論的態度等，此種政治判斷幾乎不是司法性質之釋憲機 關的判斷所能取代的(陳新民，2015：786-787)。美國學者 M. F. Weston 亦認為：

「司法問題」(judicial question)是主權者委由法院判斷之問題，而「政治問 題」則是主權者委由政治部門判斷之問題，當法院引用「政治問題」來拒絕審查 時，只是表示法院認為該權限依法應賦予政治部門判斷而已(劉宏恩，1995：

24-38)，故採取司法機關不應審查政治問題之立場。而德國學者 Uwe Kranenpohl 則曾以聯邦憲法法院為例，討論政治問題與違憲審查的議題，並肯定憲法法院所

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具備之政治功能，其認為：聯邦憲法法院在政治體系之功能，無法等同於一般法 院在特定法律領域的功能。這裡涉及的究竟是「大的整體」、所有國家行為的框 架、整體社群的引導，從而聯邦憲法法院具有從旁影響政治之功能，是「國家領 導」概念的基礎。憲法裁判的核心功能在於提供必要的「轉譯工作」，亦即將具 有憲法、法律上重要性之政治問題轉譯為法律問題，進而將之解決。除了政治功 能外，聯邦憲法法院也常被定位為「憲法的守護神」，這也指出了憲法裁判的政 治性質，正因它的政治性質，致使聯邦憲法法院並非僅只是一個法院，而是德國 處理政治問題的「政治機構」(Uwe Kranenpohl, 2017：9)。

綜上所述可知，學理上關於釋憲及憲法審判機關是否該審查重大政治事件的 問題，向來存有肯否之爭。而在聯邦憲法法院以及司法院大法官的釋憲實務上，

亦同樣係採取兩種截然不同的立場，來處理高度政治性問題。以「領土爭議案」

為例，我國之領土爭議係發生在民國 82 年的立法院，該年 3 月，立法院在進行 中央政府總預算案的審查時，面臨了是否刪除行政院大陸委員會、蒙藏委員會及 其他相關機關預算之問題。當時的立法院正在重新思考如何定位台灣、中共以及 蒙古的雙邊與多邊關係，而上述各機關的職權與預算刪除與否事涉我國對雙邊、

多邊關係之立場。故有委員主張我國領土僅包括台灣、澎湖、金門、馬祖、蘭嶼，

而不及於中共及蒙古共和國之領土，職司大陸事務的行政院大陸委員會即應裁撤 並併入外交部東亞太平洋司或獨立成立一個「中國司」；職司蒙古、西藏之行政 與種興革事項的蒙藏委員會亦應予以裁撤，而將上述兩機關所編列之預算全數刪 除(齊光裕，2002：261-262)。由於本件爭議事涉中華民國領土範圍認定之疑義，

亦即對於憲法本文第 4 條規定之：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民 大會之決議，不得變更之。」中，所謂「固有疆域」究何所指產生爭議。面對此 項爭議，立法委員陳婉真等 18 人隨即提案，聲請大法官解釋憲法，請求司法院 大法官確認憲法本文第 4 條中中華民國領土之範圍為何，並於其理由中特別強調：

「蒙古」及「中國大陸」皆非屬中華民國之領土。很明顯地，此項爭議涉及了高

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度政治敏感的「統獨之爭」。

度政治敏感的「統獨之爭」。