第二章 我國司法院大法官憲政秩序中之角色、組織結構及職能運作
第四節 司法院大法官之職能
解釋憲法乃是司法院大法官最初且最為大宗之職能，從司法院歷年新收案件 的情形不難發現(參下圖)，憲法解釋案在大法官職能中所佔據的重要地位。
表一：大法官解釋新收案件情形 大法官解釋新收案件情形
年(月)別 新收件數
(合計) 解釋憲法 統一解釋 法律及命令 97 年 448 件 411 件 37 件 98 年 481 件 447 件 34 件 99 年 541 件 504 件 37 件 100 年 567 件 526 件 41 件
183 此外，大法官以會議的方式行使職權，亦常使審議程序流於靜態，在缺少法庭中的辯論與證 據調查等程序規定下，其會議結論之多數意見往往充滿了妥協，由於其過程不公開，作成之 議決無異形同「黑箱作業」，使大法官解釋從公眾審視中抽離。
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101 年 618 件 568 件 50 件 102 年 553 件 499 件 54 件 103 年 488 件 446 件 42 件 104 年 427 件 403 件 24 件 105 年 467 件 441 件 26 件 106 年 497 件 475 件 22 件 107 年 1 月 36 件 35 件 1 件
(本表格引自：司法院統計處，司法統計184)
解釋憲法的第一個目的乃是闡明憲法規範的意旨，揭示憲法蘊含的基本價值 秩序，並適度填補憲法之缺漏。由於大法官依照憲法185負有維護、貫徹憲法與合 憲性控制的任務，故其憲法解釋具有確保憲法規範實效性以及保障基本權利等多 重功能，而該解釋所牽動者，往往也涉及了個人重大權利與國家運作之規則，因 而其解釋之過程自與一般法律的解釋有所差異。憲法必須予以闡明之原因，概可 歸納為四點：(一)憲法所使用之文字意義欠缺明確性；(二)憲法條文規定有所遺 漏，而須加以解釋；(三)因應社會情況的變遷；(四)由於憲法對於各種事項通常 只作原則性、開放性、簡潔性的規定，至於如何具體實現，尚待其他法規或解釋 補充。基此，憲法解釋不應只是憲法條文字句的機械性詮釋，其必須盱衡時代演 進而隨之改變，以回應社會與國際環境之需求，故憲法解釋並不排除對憲法給予 一定的補充、增長或減縮(法治斌/董保城，2010：94)，來達成憲法的成長。對 採行剛性憲法模式186的我國而言，憲法的解釋無疑地是一條促進不易變動的憲法 條文能夠符合時代需求的積極途徑。
解釋憲法的第二個目的則是審查違反憲法之法令。因憲法第 171 條、第 172 條規定：命令或法律與憲法牴觸者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司 法院解釋之。司法院之該等解釋權依憲法第 78 條、第 79 條第 2 項又係大法官所
184 參照司法院網站：http://www.judicial.gov.tw/juds/report/sa-2.htm
185 參照憲法第 78、第 79 條。
186 憲法若以修憲的難易度加以區分，可分為剛性憲法與柔性憲法。如修改憲法較修改一般法律 嚴格者，稱為「剛性憲法」；反之則稱為柔性憲法。參見：陳新民，《憲法學釋論》，三民書局，
2015，頁 15。
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掌理，故司法院大法官於解釋憲法之時亦將依據上述規定審查爭議之法令有否違 反憲法，而使得大法官的憲法解釋同時具備合憲性控制以及規範控制的機能，故 大法官憲法解釋制度又被部分學者稱為我國「違憲審查制度」187。在當代許多民 主國家中，司法機關有權以憲法作為審查依據，判斷立法機關所制定之法律與行 政機關所制定之命令是否違憲，若發現違憲，該司法機關即得予以糾正(宣告無 效)。此種違憲審查制度，不僅得以維護憲法的最高性以及維持國家整體法位階 秩序，且司法機關的司法審查權力更能達到制衡行政與立法機關的效果(蘇子喬，
2013：230)，使得司法院大法官成為我國憲政運作中權力分立制衡原則的重要環 節之一，人民之基本權利亦因此獲得進一步的保障。
司法院大法官對於憲法之解釋權主要係由憲法所賦予。依憲法第 78 條規定，
司法院掌有解釋憲法之權，復依同法第 79 條第 2 項規定該解釋權限由司法院大 法官行使之。其中所謂的大法官的憲法解釋，係指司法院大法官審查關於大法官 審理案件法第 4 條所明文之事項，該條規定之：「大法官解釋憲法之事項如左：
一、關於適用憲法發生疑義之事項。二、關於法律或命令，有無牴觸憲法之事項。
三、關於省自治法、縣自治法、省法規及縣規章有無牴觸憲法之事項。前項解釋 之事項，以憲法條文有規定者為限。」均屬司法院大法官得以解釋之標的。在案 件的類型上，因憲法對於大法官之權限僅作原則性的規定，故憲法解釋權的具體 實施仍有待其他法律進一步的規範，而此處所指之法律是包含前面所引之大法官 審理案件法、地方制度法以及大法官本身的解釋。就此而言，能為大法官所受理 之憲法解釋案件，共可分為下列十種類型(吳庚/陳淳文，2015：696-698)：
(一) 中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義之案件(大法官審 理案件法第 5 條第 1 項第 1 款前段)。
187 參見：蔡宗珍，《憲法與國家(一)》，元照出版，2004，頁 110；陳慈陽，《憲法學》，元照出 版，2016，頁 929；董保城/法治斌，《憲法新論》，元照出版，2010，頁 94；蘇子喬，《中華 民國憲法－憲政體制的原理與實際》，三民書局，2013，頁 229 等。亦有學者採取不同見解，
認為憲法第 78 條、第 79 條的憲法解釋與憲法第 172 條的違憲審查不同，參見：陳義彥主編，
吳重禮等著，《政治學》，五南圖書出版，2017，頁 308。
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之出席，以及出席人三分之二之同意，始得通過。惟若是該次解釋乃係宣告命令 牴觸憲法時，則不必遵守三分之二的絕對多數原則，僅須出席人過半數的同意即 可行之。
另外，依大法官審理案件法第 17 條規定，司法院大法官所做成之憲法解釋 得諭知有關機關執行，並得確定執行之種類及方法，亦即該解釋具有對世的拘束 力，拘束各種國家機關及人民。在此等效力下，大法官除能以宣告法令合憲性之 方式貫徹憲法本旨外，有甚者，其更能夠利用解釋本身來提供人民非常上訴或再 審等實質救濟的機會193，由此不難發現，司法院大法官的憲法解釋制度對於我國 憲政秩序的形塑以及個人訴訟利益之維護所具備的決定性影響力。
然而，現行司法院大法官的憲法解釋仍有其不足之處，由於我國至今尚不許 人民以個案判決侵害其基本權為由而提起憲法訴願，因此在人民的個案救濟上，
現行制度恐有緩不濟急之疑慮。本研究認為，在憲法優位性的支配下，所有國家 權力均應服膺於憲法的規制，而基本權利的保障，既屬於憲法的核心功能，那麼 憲法審判權的首要任務即是在保護人民基本權利免於受各種國家權力的恣意侵 害，此不僅針對立法權與行政權，當然亦包括了司法權(蔡宗珍，2004：117)，
大法官的審查權若不及於個案裁判，憲法基本權之保障則將形成重大的缺漏，雖 說人民在大法官解釋後得依據解釋意旨聲請再審或非常上訴，但其結果往往未能 使人民獲得一個即時、有效的救濟。
二、統一解釋法令
司法院大法官另一個重要任務是統一解釋法令。與解釋憲法不同，統一解釋 法令乃是以司法院大法官作為我國最權威的法令權釋者，為法律之安定性以及統 一國家法規範的見解，而賦予大法官處理法令見解歧異的權限；解釋憲法則是將 司法院大法官作為憲法唯一的有權詮釋者。由此一區別可知，司法院大法官僅只 是解釋法令的終局決定者，而非對於法令的唯一解釋者，其他國家機關亦有於其
193 如大法官釋字第 741 號解釋、大法官釋字第 725 號解釋。
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職能範圍內解釋法令的可能，例如行政機關雖不能頒布法律，但依據法律(如行 政程序法)頒布行政命令，其自可對所適用之法律與頒布的行政命令加以解釋，
以發布「釋令」或「函釋」之方式來拘束下級機關或其本身194(陳新民，2015：
811)。而在其他國家機關執行法令時，如司法、監察、考試等機關，同樣地也能 依照上開方式解釋與其職權相關的法令195。
基於上述兩者的差異，統一解釋法令的條件自與解釋憲法之條件不相同。大 法官釋字第 2 號解釋即曾闡明兩者不同的聲請條件：
「憲法第 78 條規定司法院解釋憲法並有統一解釋法律及命令之權，其於憲 法則曰解釋，其於法律及命令則曰統一解釋，兩者意義顯有不同，憲法第 173 條規定憲法之解釋由司法院為之，故中央或地方機關於其職權上適用憲 法發生疑義時，即得聲請司法院解釋，法律及命令與憲法有無牴觸，發生疑 義時亦同。至適用法律或命令發生其他疑義時，則有適用職權之中央或地方 機關，皆應自行研究，以確定其意義而為適用，殊無許其聲請司法院解釋之 理由，惟此項機關適用法律或命令時所持見解，與本機關或他機關適用同一 法律或命令時所已表示之見解有異者，苟非該機關依法應受本機關或他機關 見解之拘束，或得變更其見解，則對同一法律或命令之解釋必將發生歧異之 結果，於是乃有統一解釋之必要，故限於有此種情形時始得聲請統一解釋。」
由本號解釋觀之，聲請大法官統一解釋法令之條件，顯較於大法官解釋憲法 更為嚴苛，原則上僅有在兩個不同機關見解有歧異，且各該機關得獨立行使職權 或是不具有互相隸屬之關係時，方才能聲請統一解釋法令。否則若該不同見解之 機關須受到上級機關見解的拘束，抑或是該機關本身即為上級機關，處於可變更 下級機關見解的情形，此時則無統一解釋的必要，蓋因在此兩種例外的情況，其 已自有一套統一解釋法令的管道，不須再由司法院大法官介入解釋。
194 即依據行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款頒布解釋性的行政規則。
195 例如司法機關可利用判例、決議以及法律座談會等內部統一見解的機制來達成統一解釋法令
195 例如司法機關可利用判例、決議以及法律座談會等內部統一見解的機制來達成統一解釋法令