第二章 我國司法院大法官憲政秩序中之角色、組織結構及職能運作
第五節 憲法訴訟法草案下的大法官組織與職能
大法官審理案件法係現今司法院大法官賴以行使職權之法源依據，其施行迄 今業已超過 25 年之久。惟面對現今日增的案件數量以及越趨複雜的案件類型，
現行的大法官審理案件法其實早已無法因應實務所需，從而造成司法院大法官在 實際的運作上產生許多問題。首先，大法官審理案件法關於解釋憲法案件之審議 門檻規定過高以及其以會議方式行使職權的制度設計，在實務運作上往往造成案 件審結不易，影響解釋之作成，而以會議組織的活動方式處理案件，亦常流於靜 態，在缺少法庭中的辯論與證據調查等程序規定下，其會議結論之多數意見亦往 往充滿了妥協，由於其過程不公開，作成之議決無異形同「黑箱作業」，抽離大 法官解釋受公眾審視之機會。
此處所稱「參與言詞辯論之大法官」至少為大法官現有總額的四分之三以上。
204 對於此項效果，現行政黨法第 30 條亦有更明確之規定，該條明文：「經司法院憲法法庭宣告 解散之政黨，應自判決生效之日即停止一切活動，並不得成立目的相同之代替組織。前項經 宣告解散之政黨，不得以同一政黨之名稱或簡稱，再設立政黨或從事活動。政黨解散後，其 依政黨比例方式產生之全國不分區及僑居國外國民立法委員，自司法院憲法法庭判決生效之 日或主管機關為解散公告之日起，喪失其資格。但其因合併而解散者，不在此限。」
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再者，憲法具有保障人民基本權利之功能，國家權力的行使包含立法權、行 政權及司法權皆應符合憲法意旨，而為違憲審查制度所及，惟在現行制度下能成 為大法官違憲審查之標的者，僅限於聲請人聲請憲法解釋的原因案件所適用之法 律與命令，並未如同德國憲法訴願制度一般及於法院所為之具體裁判，對於法院 確定終局裁判在解釋及適用法律時，誤認或忽略了基本權利的重要意義，或違反 通常人所理解之憲法價值等而有違憲疑慮之情形，無法進行憲法上的審查，進而 形成了人權保障闕漏。此外，大法官審理之案件除大法官審理案件法所規定者外，
亦散見於諸如地方制度法等其他法制，不足之處僅能胥賴大法官解釋予以補充205， 而無一部統一完整的法源可供大法官或人民遵循。
以上種種問題均顯示現行司法院大法官以及大法官案件審理法有全面檢修 調整、填補規範闕漏並進行法制變革之必要。職是之故，司法院爰於民國 107 年 3 月 26 日的第 167 次院會中審議通過「憲法訴訟法草案」，以取代原大法官審 理案件法，藉此重構大法官審理案件法制、建立法院性質的憲法法庭模式，以俾 完善我國憲法審查制度，實現憲法保障人權之意旨，以及回應社會對於司法院大 法官功能發揮之要求。
二、憲法訴訟法草案之立法要點
憲法訴訟法草案的提出，乃係為完善我國司法院大法官之功能，實現憲法保 障人民權利之意旨，並回應社會對於大法官的要求。
我國司法院綜合了司法院大法官之實務運作、參酌國內外相關立法例，並評 估各方意見後，決定將現行「大法官審理案件法」更名修正為「憲法訴訟法」， 以此作為我國大法官審理案件之規範。在案件之審理程序上，新規範下的大法官 審理案件以全面司法化為取向，採取裁判化及法庭化之方式(即司法院大法官以 憲法法庭之組織運作模式行使其職權)，以嚴謹的訴訟程序與法院性質之憲法法 庭運作模式，並以裁判方式宣告審理結果。在表決評議上，憲法訴訟法草案乃合
205 參照司法院，《司法院大法官審理案件法修正草案總說明》，2018，頁 1。
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理調降憲法審查案件之表決門檻，並採主筆大法官顯名制，俾有效提升審理案件 效能。在基本權利的救濟上，憲法訴訟法草案亦參酌德國聯邦憲法法院之憲法訴 願制度，建立專屬於我國的「裁判憲法審查制度」，使大法官的憲法審查權擴及 於法院確定終局裁判，以提供人民一條完整而無闕漏之基本權利救濟途徑206。此 外，本次草案考量了大法官審理案件法對於總統、副總統彈劾案的立法疏漏，將 總統、副總統彈劾案件之審理予以明文規定，確立總統副總統彈劾之憲法審判程 序，俾以審慎之方式來維護國家憲政秩序的安定。在大法官的職能上，本次草案 除將舊有的大法官職能重新區分為：法規範憲法審查、裁判憲法審查、機關爭議 案件之審理、總統副總統彈劾、政黨違憲解散以及統一解釋法令等六種外，其更 於第七章中增設地方自治保障案件專章，以強化地方自治團體在憲法上的制度性 保障。
三、憲法訴訟法草案下的大法官組織及職能：
呈上所述，本次司法院提出之憲法訴訟法草案業已將多數大法官之職能重新 分類，並且將其權限行使由會議議決形式轉向以法庭化、審判化的憲法法庭形式，
相較於現行大法官會議制度，可謂更趨近於德國聯邦憲法法院的立法體例，不論 是在組織形式或是職能運作上皆是如此，顯見我國司法院大法官未來的發展可能 將朝著德國聯邦憲法法院的趨向邁進。本次草案重構的司法院大法官乃屬制度上 的重大變革，職能上亦與以往有所不同，實有單獨將其說明之必要，故本小節茲 就憲法訴訟法草案中的大法官職能歸納如下。
1. 司法院大法官之組織及職能：
(1)司法化、法庭化之必要
考量大法官依憲法規定解釋憲法，並統一解釋法律及命令，復依憲 法增修條文規定審理政黨違憲解散案件及總統、副總統彈劾案件，
均屬司法權行使的一環，故大法官審理案件之方式及程序，實有予
206 同前註，頁 2。
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全面司法化、法庭化之必要207。 (2)憲法法庭及其職能
司法院大法官之組織運作為配合司法化、法庭化新制，爰於草案第 1 條明定司法院大法官組成憲法法庭行使審判權，明揭大法官審理 所有案件類型之形態，均由傳統之會議形式，改以具有完全司法審 判性質之憲法法庭進行審理208。而憲法法庭依本草案之規定行使法 規範憲法審查及裁判憲法審查案件、機關爭議案件、總統副總統彈 劾案件、政黨違憲解散案件、地方自治保障案件及統一解釋法律及 命令案件等職能(草案第 1 條)。
2. 法規範憲法審查及裁判憲法審查：
(1)立法理由209
現行大法官案件審理法就機關、人民或立法委員聲請解釋憲法之案 件，一概規定於該法第 5 條第 1 項，其中第 1 款前、中及後段係分 別就中央或地方機關「適用憲法疑義」、「機關爭議」及「法規範憲 法審查」三種案件類型而為規定；第 2 款係規定人民「法規範憲法 審查」案件類型；第 3 款前及後段則係分別就立法委員「適用憲法 疑義」及「法規範憲法審查」二種案件類型而為規定。現行法以一 條文籠統涵括，適用上易滋困擾，宜予分別規範，以資區別，故本 草案爰此明定法規範憲法審查及裁判憲法審查案件之程序。
又釋憲實務上，不同類型案件聲請人，聲請要件及所依循之程序並 不盡相同，故本草案第 3 章爰依據聲請人之類別，分為「國家機關、
立法委員」之聲請、「法院」聲請及「人民」之聲請三部分，分別 予以規定。
207 參照司法院，《司法院大法官審理案件法修正草案條文對照表》，2018，頁 2。
208 同前註。
209 同前註，頁 59-61。
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至於現行大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款前段及第 3 款前段 之「適用憲法疑義」案件類型，相較於其他國家憲法法院之職權，
極為特殊，究其制度之設計，乃源自行憲前司法院大法官作為法律 釋疑者或指導者之傳統，惟於行憲已屆七十年之今日，實有檢討修 正之必要。考量大法官所行使者係司法權，不宜就未成形之國家意 志或明顯涉及政治立場抉擇之問題，作成抽象法律意見；復考量現 今憲法意識及憲政主義精神已經普及全國上下，深植人心，各機關 及立法委員本應本於對憲法之認識與理解，正確詮釋並適用之，只 有在與其他機關發生權限爭議，或是面對適用之法規範有無牴觸憲 法之爭議時，始需由大法官行使司法權定紛止爭。爰參酌德國基本 法第 93 條第 1 項第 1 款規定：「關於基本法之解釋，乃基於聯邦最 高機關或基本法與聯邦最高機關處務規程而賦予權利之其他成員 間之權利義務範圍發生爭議之案件。」之規定，於本草案中刪除「適 用憲法疑義」案件類型。
(2)國家機關、立法委員聲請法規範憲法審查
① 國家機關之聲請：
草案第 47 條：「國家最高機關，因本身或下級機關行使職權，就所 適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判 決。下級機關，因行使職權，就所適用之法規範，認有牴觸憲法者，
得報請上級機關為前項之聲請。中央行政機關組織基準法所定相當 二級機關之獨立機關210，於其獨立行使職權，自主運作範圍內，準 用第一項規定。」
② 立法委員之聲請：
草案第 49 條：「立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權，
210 依行政院組織法第 9 條之規定，目前屬於相當於二級機關之獨立機關只計有：中央選舉委員 會、公平交易委員會、國家通訊傳播委員會。
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其法律效果準用前述第 51、52 條之規定。
(4) 人民聲請法規範憲法審查及裁判憲法審查
(4) 人民聲請法規範憲法審查及裁判憲法審查