第一章 德國聯邦憲法法院憲政秩序中之角色、組織
第二節 聯邦憲法法院在憲政秩序中之角色
設置於卡爾斯魯(Karlsruhe)的聯邦憲法法院，在德國素有「憲法守護神」
之稱。該院為維護憲法的最高性，職司了憲政爭議之裁決與基本權利爭訟等職能，
以致其在實際的憲政運作上必須擔當政治與憲法間的平衡輪，使得聯邦憲法法院 在德國憲政秩序中位居關鍵角色。其透過憲法裁判之方式與社會以及各種國家權 力進行互動的過程，亦造就了聯邦憲法法院的特殊地位。是以，以下茲就聯邦憲 法法院對於其他國家權力之關係及其與政治實務之互動，加以說明憲法法院於德 國憲政秩序中所扮演之角色地位。
一、 捍衛憲政民主秩序之司法最高機關
聯邦憲法法院的終極任務，即是在保障憲法的最高性。憲法(基本法)乃是 任何國家權力正當性之基礎，相對於其他法律與行政命令而言，憲法具有最高規 範的特性，在規範的內容上優位於普通法律，在規範的修正上則須經過特殊且較 普通法律嚴格之程序，亦即，憲法必須經由基本法第 79 條所明定之程序加以修 正，並不得由國會以簡單多數的方式為之，藉此彰顯憲法的最高性格。憲法的最 高性首次體現於 1803 年美國聯邦最高法院的 Marbury v. Madison 案，首席大法 官 John Marshall 曾寫道：
究竟是憲法拘束與其相違背之立法行為，抑或是憲法藉由一般的立法行為即 得修改？倘若前者屬實，則與憲法牴觸之任何立法行為即非法律；倘若後者 屬實，則對於成文憲法而言，無非是荒謬的嘗試，因為人民所為者乃是在限 制一種本質上不容限制之權力28。
本段裁判文乃係透過法官的法規違憲審查權，為憲法最高性之實踐陳述其論 證基礎。而基本法基於此項傳統，亦採納了法規違憲審查之制度29(Christian Starck, 2010: 6)，聯邦憲法法院在此一制度底下，肩負了對於憲法最高性的保
28 Marbury v. Madison 2 Law Ed. U.S. 60, 73 (1803).
29 基本法第 93 條第 1 項 2 款、第 100 條第 1 項。
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障功能，其必須透過職權之行使，以保護人民之基本權利、維護聯邦國原則、解 決機關間之爭議以及制裁危害德國自由民主憲政秩序之政黨與憲法敵人。再者，
聯邦憲法法院作為憲法機關，其與聯邦議會、聯邦參議院以及聯邦政府平行，行 使國家部分最高權力，且其組織上不隸屬於任何國家機關，職能上有權對於其他 憲法機關進行制約30，在裁判的效力上，聯邦憲法法院之裁判具有拘束全國機關 之效力，在司法體系上，聯邦憲法法院的訴訟標的、類型與效果與其他聯邦法院 全然不同，其他聯邦法院之訴訟目的所要保護者乃是私人或公法人的權益，而聯 邦憲法法院之訴訟目的則是為了維護德國之憲政秩序(劉兆興，1998：29)，因此，
聯邦憲法法院之裁判效果，亦拘束其他聯邦法院，對於其他司法機關而言，乃具 備最高司法機關之地位，聯邦憲法法院此種最高且獨立自主的審查權限，使其有 別於其他國家權力。在德國的憲政實務上，聯邦憲法法院儼然成為了確保憲法最 高性獲得實踐的捍衛者角色(Garant der Verfassung)。
二、憲法法院在憲政運作中之角色
聯邦憲法法院作為德國憲政秩序的監督機制，自然握有對於其他國家機關的 廣泛審查權限，以確保國家權力能在基本法所設定的民主遊戲規則下運行。按基 本法之規定，聯邦憲法法院就國會之立法行為、法院之裁判、行政權之行使、聯 邦性的爭議等事項，均享有審查其是否符合基本法所揭示之憲政秩序的權力，而 基於其職權之行使，聯邦憲法法院亦將與這些國家權力之間發生若干關係，進而 構成其在德國憲政運作中的特殊地位。
(一)聯邦憲法法院與立法權：
聯邦憲法法院依據基本法第 93 條之規定，對於國會之立法行為享有審查之 權限(規範審查)，憲法法院的此一功能，學者 Klaus Schlaich 與 Stefan Korioth 將之稱為「立法的法院審判權」(Gesetzgebungsgerichtsbarkeit)，其藉由此一 審判權限之行使，使憲法得以貫徹、適用(Klaus Schlaich/Stefan Korioth, 2017:
30 例如宣告聯邦議會通過之法律為無效。
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6)，這種審判權意味著，立法者在回應民意的同時，亦具有不背離基本法所架構 之憲政秩序的義務31，並且基本法將此種義務的監督任務，交付與憲法法院行使。
然而，憲法的貫徹與形塑，並非憲法審判權所獨佔，其毋寧是整體國家權力的任 務及義務，其中當然包括了立法者，簡言之，聯邦憲法法院與立法者不是處於一 個對立關係，而是相互合作(Fritz Ossenbühl, 2010: 39)，憲法的維護與形塑 本應該是作為立法者與聯邦憲法法院的共同任務。
惟在實際的憲政運作上，聯邦憲法法院與立法者的互動仍存在著緊張關係。
在立法義務的倡議上，憲法的實踐乃取決於立法，倘若立法者於憲法上有必要立 法時而不作為，此時則可能由聯邦憲法法院加以介入審查。在許多案例中，聯邦 憲法法院對於立法者均宣示立法機關有義務制定法律或發動立法程序，此一義務 甚至有部分是明確地課予期限並附予相關之制裁(Fritz Ossenbühl, 2010: 42)，
諸如 1999 年的各邦財政平衡判決32，在該判決中聯邦憲法法院即明文課予立法者 必須於 2002 年 12 月以前完成財政平衡法案的修正；又如 1969 年的非婚生子女 平等地位之判決33，憲法法院亦課予立法者明確的期限，並附帶指示該期限經過 後，違憲的法律即應失效。詳言之，憲法若在具體之規範上，有課予立法機關立 法之義務時34，立法機關即應遵循憲法之旨趣，此時，立法機關如應作為而不作 為，聯邦憲法法院則應本於職權，以定期失效或是宣告無效的方式，審查並引導 立法機關從事立法行為，憲法法院因此成為了立法義務的倡議者與推動者。但聯 邦憲法法院的此一作法，可能令立法者相當不悅，且在這層關係下，不作為的立 法者面對聯邦憲法法院的指摘，似乎不能有所抗辯，僅能由憲法法院法官之選舉 上間接的制衡，從而形成了兩者之間的緊張關係。
此外，聯邦憲法法院亦可利用其職能，代替立法者「代行」其立法權，學理
31 基本法第 20 條 3 項即明示立法機關有此一義務。
32 BVerfGE 101, 158.
33 BVerfGE 25, 167.
34 例如基本法第 6 條第 5 項規定：「非婚生子女之身體與精神發展及社會地位，應由立法給予與 婚生子女相同之條件」。
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上將此稱為立法的「代行權」(Selbteintrittsrecht)。此種代行權，係為了填 補法律秩序中的漏洞以及從事法之續造，而為實務上相當普遍的現象。依聯邦憲 法法院之見解：「於高層級法院的活動中，依其本質即存在著一般法原則的確立35」。 因此，如果上級審法院自己替代從事立法者的任務時，只要明確表示該憲法委託 之事項並未實踐，則不致有太大爭議(Fritz Ossenbühl, 2010: 39)。例如，基 本法第 3 條第 2 項以及第 117 條第 1 項分別規定，男女平等之原則必須在法律上 被貫徹，如法律有牴觸此一原則者，在法律未調整前該法律仍為有效，但其期間 不得超過 1953 年 3 月 31 號。此時，若法律尚未依基本法修正前，司法面對關於 男女平等原則之爭議，則需「自己實現」男女平等原則之精神，以彌補現行法律 之不足。聯邦憲法法院作為立法代行者的適例，亦可以 1995 年之間諜案判決36加 以說明，本案涉及前東德國家安全部門、情報工作者以及間諜的追訴，聯邦憲法 法院在此一判決中創造性地以憲法上比例原則導出對間諜刑罰的追訴障礙，亦即 其並未宣告系爭法律為違憲，而是創立一個由憲法所導出之原則，以取代一個本 來 應 有且 必要 存在 ，但 政治 上 並 未獲得 多 數支持 的赦免法 律(間諜 赦免，
Stasi-Amnestie)。
再者，在一般的情形下，聯邦憲法法院乃是居於確認法律是否違憲的監督者 地位，負責對立法者通過之法律進行合憲與否的審查，基本法第 93 條即賦予聯 邦憲法法院裁判聯邦法律或邦法律是否合於基本法之權力，以俾確保立法者所建 構之法秩序合於基本法所揭示之憲政秩序。另外，為符合三權分立原則的的要求，
聯邦憲法法院在行使上開權力時，亦常以宣告該法律違憲但不附帶宣告該法律無 效之方式，來尊重立法者的立法形成自由37。最後，聯邦憲法法院除作為憲政秩 序的監督者外，其更是基本法與法律的闡釋者。憲法法院得以裁判或解釋的方式，
說明闡釋基本法或法律的具體內涵，而此一內涵對於立法者而言，毋寧是其實行
35 BVerfGE 26, 327.
36 BVerfGE 92, 277.
37 另外，憲法法院基於其法院形式，乃受不告不理原則的拘束，無權主動審查立法者所通過之 法律，從而構成來自三權分立原則的另一個限制。
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立法權的指導標準，只有符合該內涵之法律始為憲法所許，否則在未來即有被宣 告違憲之可能，在這種關係之下，憲法法院的裁判可謂直接對立法者產生指導作 用，成為立法者某種意義上之導師。
(二)聯邦憲法法院與行政權：
憲法法院對行政權而言，係居於監督者與爭議裁決者之角色。在憲法法院對 行政權的審查上，基本法第 19 條 4 項規定，任何人之基本權利受官署侵害時，
得提起訴訟救濟之。基本法第 93 條 1 項 4 款以及聯邦憲法法院法第 90 條復規定，
當人民基本權利受公權力不法侵害，而用盡救濟途徑仍無法獲得救濟時，則得提 起憲法訴願，請求聯邦憲法法院審查、廢棄該違法或違憲之行政措施。此種憲法 訴願之標的，形式上雖係針對終審法院之判決，但實質上則是就行政上之措施及 其合憲性加以裁判，憲法法院對於行政權的審查權限，無疑地使之成為行政行為
當人民基本權利受公權力不法侵害，而用盡救濟途徑仍無法獲得救濟時，則得提 起憲法訴願，請求聯邦憲法法院審查、廢棄該違法或違憲之行政措施。此種憲法 訴願之標的，形式上雖係針對終審法院之判決，但實質上則是就行政上之措施及 其合憲性加以裁判，憲法法院對於行政權的審查權限，無疑地使之成為行政行為