司法院大法官於我國憲政秩序中之角色

自民國 76 年立法院通過解嚴案，蔣經國總統宣布自同年 7 月 15 日解嚴起，

我國即正式邁入憲政發展上，由威權體制轉向民主體制的政治民主化進程(葉俊 榮，1998：25)。在民主化進程中，由於威權體制不再，各種政治利益訴求與衝 突早已不能依靠原先的威權政治裁斷，僅能透過憲政體制中，憲法或法律所提供 之手段來平息紛爭，因此，執掌釋憲職能的大法官，無疑地被推往民主化進程的 最前線。在民主化的過程中，大法官亦稱職地發揮其作為「憲法維護者」角色該 有的職能，進而對於我國政治的民主化提供了堅實的憲法保障。

在威權統治時期，司法院大法官對於我國之政治民主化其實並無建樹，相 反地，大法官在某些時刻，甚至曾扮演過民主化的絆腳石，而成為威權政治的鞏 固者，其中最典型的例子，即是司法院大法官於民國 43 年作成之釋字 31 號解釋。

147 立法院不滿之原因，可參見本研究第二節之第二小節。

148 參照第二次憲法增修條文第 13 條。

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該號解釋所擁護者，乃是國民政府之「法統」地位以及其代表全中國的正當性(葉 俊榮，2003：39)。當時在任的第一屆國民大會、立法院以及監察院等三個民意 機關之民意代表與委員均係由民國 38 年政府遷台前之大陸地區人民所選出，民 國 43 年時，立法委員與監察委員之任期因屆至而面臨改選，依據憲法本文第 65 條以及第 93 條之規定，立委與監委的選舉必須在該年度如期完成，惟礙於當時 的政治現實，國民政府業已失去對於大陸的控制權，因此，舉行以全國為範圍的

「全國性選舉」事實上已經不可能。倘若國民政府在台灣地區舉行選舉，那就意 味著承認中國共產黨在大陸地區的執政地位，導致兩岸在法理上出現兩個中國的 局面，從而影響國民政府作為中國合法代表的法統地位。

為阻止此一結果發生，行政院以「第一屆立委與監委任期雖已屆滿，但目前 大陸各省以及蒙古西藏尚為中共所佔據，同時台灣各省也未正式成立議會，因而 事實上不可能依法辦理此類選舉」為由，聲請大法官解釋，欲藉由大法官之手來 保證政府對於整個中國的統治正當性。在行政院提出聲請之後，司法院大法官旋 即於民國 43 年 1 月 29 日作成釋字 31 號解釋，並於該解釋中以「正值國家發生 重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉」等理由肯定了行政院的請求，而為第 一屆立法委員與監察委員繼續留任提供了合憲性的支持¹⁴⁹。按本號解釋之邏輯而 論，倘若國民政府一天沒有光復大陸，而無法在「全國」的範圍內辦理選舉，第 一屆民意代表則可無限期的擔任下去(黃柳建，2016：15)，然而，就當時的歷史 情境與後續之發展來看，釋字 31 號解釋揭示之改選前提幾乎是一個不可能實現 的條件，其對憲政體制所造成之影響，也僅是鞏固威權體制、奠定後續萬年國會、

萬年國大的憲法基礎而已¹⁵⁰。

149 司法院大法官釋字第 31 號解釋：「憲法第 65 條規定立法委員之任期為 3 年；第 93 條規定監 察委員之任期為 6 年。該項任期本應自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止，惟值國家 發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉時，若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停 頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前，

自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權。」

150 萬年國會確立後，雖尚有小部分代表增額補選的情形，但並未改變國會被第一屆民意代表霸 佔的事實。

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時至 30 年以後，隨著黨外民主抗爭運動不斷的發展，民進黨在民國 75 年突 破當局黨禁的限制而成立，對此，當時的國民黨政府並沒有對之採取包括法律行 動在內的任何打壓行動。相反的，國民黨政府於民國 76 年時，解除長達 38 年之 久的戒嚴令，並於民國 80 年時廢除動員戡亂臨時條款。這一系列的作為，其實 表明了國民黨政府無意繼續維持威權獨裁的專權體制，而開始在根本上轉變執政 思維，朝著政治民主化與多黨政治的方向邁進。惟民主化的推動，勢必需要一個 真正代表民意的機關存在，若民意機關係由一群長年不改選的民意代表所壟斷，

民意機關則無法及時地反映民意，從而無法代表人民。在此一背景下，長年不改 選的萬年國會與萬年國大，旋即成為了民主化過程中首先要解決的問題。為回應 人民要求萬年民意代表下台的呼聲，以及我國政治民主化的迫切需要，時任立法 院立法委員的陳水扁、余政憲以及彭百顯等 260 位立委即對萬年國會之問題提請 大法官解釋。民國 79 年 6 月 21 日，大法官對上述問題作出了釋字 261 號解釋，

該號解釋解釋文中首先確認「民意代表之定期改選，為反映民意、貫徹民主憲政 之途徑」的原則，並以此為基礎，指出第一屆中央民意代表應停止行使職權，俾 利舉行新一屆的中央民意代表之選舉。大法官於解釋中以「釋字第 31 號解釋，

無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆 中央民意代表之選舉」為由，巧妙地修正其在釋字第 31 號解釋裡的觀點，要求

「為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權 或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國 80 年 12 月 31 日以 前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時 辦理全國性之次屆中央民意代表選舉」，從而為萬年國會之終結作出決定性的臨 門一腳(黃柳建，2016：16)，並為我國政治民主化之目標向前推進一大步。

釋字 261 號解釋作成後，我國在民國 80 年時舉行第二屆國大代表選舉。在 此後的幾年時間裡，由人民定期選舉產生，具有廣泛民意基礎的第二屆、第三屆 國民大會成為了憲法的唯一修正機關，而在往後的憲政改革中發揮了主導性的作

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用，諸如第二屆國大推動的第二次、第三次修憲；第三屆國大推動的第四次修憲，

均是完善我國憲政制度的重要里程碑。然而，在民國 88 年 9 月 4 日，第三屆國 大代表表決通過第五次修憲之決議，該次修憲主要係為完成「改革選制」，國民 大會擬將國民大會代表自第四屆起改以比例代表產生並且將國代人數減為 300 人。惟為配合國大代表改為比例代表的選舉方式，並依附立委選舉產生，本次改 制的同時亦以令人詬病的程序修改了國民大會代表與立法委員的任期，並將之延 長至民國 91 年 6 月 30 日。國民大會代表的任期因本次之修憲案實質延長 2 年又 42 天之久(曾建元/謝秉憲，2001：346)，第四屆立委之任期也因此延長 5 個月，

形成了制憲機關自行延長自己任期的奇特現象。此一明顯具有自肥嫌疑的延任案 一經公布後，即招致了全國人民一片譁然，立法院的國民黨黨團、民進黨黨團以 及新黨黨團亦分別對本次修憲之結果提請司法院大法官解釋，司法院大法官遂於 民國 89 年 3 月 24 日作成釋字 499 號解釋，並在該解釋文中宣告第五次修憲之結 果因違背我國「自由民主憲政秩序」而失其效力。本號解釋之作成，不僅確保了 憲法上自由民主憲政秩序的存續，其更直接導致國民大會走上終結之路，並為我 國建立了一個的強大司法權威，使得人民得以知悉在代議士侵害他的「主人」時，

還有一個強大的司法機構能夠保障自身的權利(黃柳建，2016：17-18)。整體而 觀，司法院大法官在威權統治過後的民主化過程中，憲政民主角色上逐漸由威權 體制的鞏固者轉化為超越民意機關的獨立司法仲裁者，其發揮捍衛憲政民主之功 能，提供我國政治民主化發展中，最有力的司法保障。

二、司法院大法官與立法權之關係

我國司法院大法官與立法者之關係，首先展現在法律規範的違憲審查機制上。

誠如德國文化歷史學者 Jacob Burckhardt 所言：「權力本惡」(Macht ist böse an sich)。因此縱使憲法明文要求各國家機關必須在符合憲政秩序範圍內行使國家 高權，然而若未建立相應的違憲審查機制，則憲法規範－諸如基本權之保障與政 治運作規則，不啻僅能成為華麗的政治裝飾品而無法對國家高權產生拘束力。是

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以，為實踐憲法上之規範內容，許多民主法治國家設有制衡立法者立法的違憲審 查機制，以期透過釋憲權的運作使抽象的憲法規範得於政治或社會領域中具體實 踐，並使之成為人民政治社會生活中不可或缺之構成要件，此點我國亦不例外。

我國憲法為確保法律之合憲性，即明文賦予司法院得透過大法官行使解釋憲法、

統一解釋法律及命令之權¹⁵¹，並得對法律及命令有無牴觸憲法進行審查，而於法 律與命令牴觸憲法時宣告該法令無效¹⁵²(陳慈陽，2015：4)，是以，在我國的憲 政運作下，司法院大法官可謂是立法者立法行為之監督者，其係藉由對法律規範 的違憲審查，來確保憲法的最高性能夠獲得充分的實踐，俾使立法權之運作能不 至逾越憲法所揭示的基本精神。

依據現行大法官審理案件法規定¹⁵³，立法院之立法委員擁有兩種途徑可資開 啟大法官釋憲的大門：一是立法委員過半數通過釋憲聲請之動議，其方式係以立 法院決議為之，故以立法院為釋憲的聲請人；其二則為立法院總額三分之一之立

依據現行大法官審理案件法規定¹⁵³，立法院之立法委員擁有兩種途徑可資開 啟大法官釋憲的大門：一是立法委員過半數通過釋憲聲請之動議，其方式係以立 法院決議為之，故以立法院為釋憲的聲請人；其二則為立法院總額三分之一之立