第一章 德國聯邦憲法法院憲政秩序中之角色、組織
第五節 德國之護憲體系與相關經驗
第五節 德國之護憲體系與相關經驗
聯邦憲法法院的諸多職能，乃是其擔當護憲體系中重要行為者的主要原因，
該院對於德國憲政運作的影響也往往彰顯於護憲的概念中。因此，若要討論聯邦 憲法法院在德國憲政民主中所扮演的角色，勢必不可不提及德國的憲法保護。職 是之故，本節以下茲就護憲的意涵與必要性、德國護憲體系及其相關經驗加以說 明之。
一、護憲之意涵與必要性
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基於憲法所建立的自由民主基本秩序乃是當代憲政民主國家立國及國家發 展的根本所在。憲法保護(Verfassungsschutz，簡稱護憲)的概念及其相關的措 施，即是德國為了確保此等憲法秩序、實踐憲政規範的主要途徑之一，其在德國 憲政運作上可謂扮演著舉足輕重的地位。
憲法保護乃係當代憲政民主國家所特有的概念。凡是實施自由民主憲政的國 家，原則上均能容納所有的政治意見與政治目標，而民主國家的此一特性，使得 任何的團體或個人均能夠在公開的場合討論、倡導、宣揚本身的政治理念，並得 以民主政治的選舉程序實現其本身的政治目標。但是，如此自由的政治的環境，
卻可能因為其本身的特質，以致發生若干的憲法危機，尤其是極端勢力利用此等 自由來威脅自由民主之憲政秩序的情形，更是不為一般憲政民主國家所容忍。基 於威瑪共和所提供的歷史經驗，基本法的立法者很清楚上述危機可能遭致的嚴重 後果，故在制定基本法之時立法者們同時考量了關於憲法保護的問題，並建構有 別於(主張價值中立的)威瑪憲法之價值限制(Wertgebunden)憲政秩序，雖然基本 法仍是持包容政治多元意見的立場，但該等政治意見僅限於在自由民主基本秩序 的共同基礎下為之(周治平，2008：39)，無怪乎聯邦憲法法院會認為126：「基本 法要求人民防衛民主秩序，對於濫用基本權者則應予對抗，無須忍受。憲法敵人 (Verfassungsfeide)不應享有基本法所保障的自由，以保障憲政秩序以及避免對 於國家存續之危害、侵害與破壞」。
「憲法保護」，按德國學者黑沛(Reiner Heeb)、蕭毅納(Ulrich Scheuner)、
曼茨(Theodor Maunz)之見解，其意涵是指：為了維護及確保憲法、並防範憲法 受到憲法敵人的擾亂或危害而採取的所有規範、設施以及措施。廣義而言，護憲 並不僅指保護憲法，而且更是表示確保憲法(基本法)明定的憲政核心架構；以德 國而論，即為確保聯邦共和國基本法所規定的自由民主之基本秩序，在積極上，
護憲必須是維護及確保此等秩序的存續；在消極上，護憲則須是防範及對抗憲法
126 BVerfGE, 28, 48; 30, 19.
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敵人對此一秩序的危害(葉陽明，2011：215 )。作為憲法保護保護對象的自由民 主基本秩序，其構成要素大抵有二：其一是以人為根本的人本價值觀，此部分的 基本精神在於國家權力機關對於人性尊嚴以及基本權利的保障義務，強調人之尊 嚴的崇尚與確保是合憲秩序的根本、人民基本權的實踐是國家治權行使的先決條 件，並認為人生而平等、自由意志、同等尊嚴和主體價值等個人權益之維護與保 障，是基本法秩序建立的起始點；其二是民主、社會的聯邦國原則，這個部分包 含了民主127、分權128與制衡129(葉陽明，2007：70-73)等概念。在實務的運作上，
聯邦憲法法院也曾對自由民主基本秩序之構成作出較為具體的描繪：「自由民主 之基本秩序，乃是為了排除每一暴力及恣意的專制。法治國家之支配秩序乃是基 於國民多數及自由平等之意思所表現之自決的基礎秩序，其至少包括：尊重基本 法所具體規定的基本權利，尤其是生命及自由發展人格之權利、國民主權、權力 分立、負責之政府、依法行政、司法獨立、多數政黨原則、所有憲法予政黨之權 利及行使反對權之機會平等130。」(Theodor Maunz/Reinhold Zippelius, 1985:
388)實頗值得吾人參考。除此之外，聯邦憲法保護法第 4 條第 2 項亦對此有著明 確的界定，歸納該項之規定可知，自由民主的基本秩序包含了：人民選舉投票的 權利、憲法對立法與行政的拘束、責任政府(得被輪替且向民意機關負責的政府)、
受教育的權利、議會反對黨行使反對權之權利、法院的獨立性、暴力與恣意專制 的排除以及基本法中的基本權利等事項。由此可見，德國的憲法保護所要保護的 客體，並不是一個抽象、空泛的對象，實際上的自由民主基本秩序可謂是一個內 容明確、範圍具體的完整概念。
關於憲法秩序的保護方法，吾人可由兩個面向加以論述。第一種類型的保護 方式是應對國家高權所帶來的憲法危機，國家之機關，如國家元首、聯邦政府或
127 係指國家所有權力均來自人民，由人民以選舉投票方式並經由專設之立法、行政及司法機關 行使之。
128 合憲秩序下的分權，彰顯在聯邦與各邦的垂直分權以及立法、行政、司法三權間的水平分權 上。
129 合憲秩序中的制衡，顯諸於聯邦政府與聯邦議會的執行、監督關係中。
130 BVerfGE, 2, 1.
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國會等，均具有改變憲法或影響憲法所揭示之秩序的能力，倘若這些國家權力意 圖破棄或攻擊憲法，其後果恐不堪設想，為避免國家高權所帶來的危機，當代憲 法國家常以建立制衡的組織與制度加以保障、控制，此種保護憲法的方法，德國 學者稱之為「憲法存續之擔保」。另一種的保護方法則是國家機構對於敵視憲法 的勢力以及以推翻現存憲法秩序為目標的活動，所為一系列的應對與預防措施，
德國學者稱此為「狹義的憲法保護」(Theodor Maunz/Reinhold Zippelius, 1985:
388)。
就憲法存續之擔保而論，其包含了憲法對國家權力的拘束以及設置特別機關 以實踐憲法上控制權能等兩種不同的保護方式。憲法的拘束旨在確保國家權力之 行使能夠合於前述自由民主的基本憲政秩序，使之不至於逾越基本法之規範範圍，
基本法第 20 條第 3 項所定之「立法權應受憲法之拘束，行政權與司法權應受立 法權及法律之拘束。」即是本項原則的具體展現。另外，為防止立法機關以濫權 修改憲法的方式影響德國自由民主之憲政秩序，基本法對於立法者修憲行為亦設 有相當之限制，以保護憲法免受合法的立法程序所推翻，故基本法第 79 條第 3 項即規定：「基本法之修正案，凡影響聯邦之體制、各邦共同參與立法以及第 1 條(人性尊嚴與基本權利之保障)與第 20 條(民主、社會的聯邦國原則、國民主權 原則以及國民之抵抗權)之基本原則者，不得成立。」除了憲法的拘束外，基本 法也透過了設置聯邦憲法法院的方式來實踐其對於國家權力機關的控制，在聯邦 憲法法院的諸多職權中，不論是對聯邦總統與法官的彈劾權，抑或是法規審查權 或其他憲政爭議之裁決權，其目的無非就是在糾正那些不符合憲法精神的國家高 權行為，俾確保基本法所揭櫫之憲法秩序及核心價值能被其他國家權力遵守與實 現，從而履行其「憲法守護者」之任務。
就狹義的憲法保護而論，這種憲法保護之方式乃係針對敵對憲法，並以推翻 自由民主基本秩序為目的之活動，依據基本法第 73 條第 10 款規定該等事項之立 法權專屬於聯邦層級。在狹義憲法保護的體系下，各個憲政機關分別履行著不同
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的護憲功能，其中，聯邦憲法法院所擔當之任務就包含了宣告基本法第 18 條的 剝奪基本權利以及裁判基本法第 21 條的政黨違憲案件。在行政上，聯邦與邦層 級亦設有相關的憲法保護機構來履行行政上的憲法保護任務，惟其職權大多以資 料之蒐集為主；立法機關的任務則係專責於憲法保護的相關立法工作，以建立並 維持護憲的法制基礎。
對於德國而言，護憲具有相當的必要性。關於此點，學者史瓦格(Joachim Schwagerl)與華爾特(Rolf Walther)從三個面向加以肯定。首先，德國如其他任 何主權國家一樣，有確保本國憲政秩序、對抗憲法政敵的基本權責。若非如此，
憲政秩序勢必危在旦夕。其次，德國如其他任何自由民主國家一樣，因其保障人 權、自由開放及多元民主的特質而弱於有效防衛憲政敵人的滲透和顛覆。對於由 最高領導中心嚴密控制的極權國家而言，在反制憲法政敵上，並無難以克服的困 難。是故，自由民主國家的護憲絕對有其必要。再者，西德在分裂至統一期間，
國內共黨、東德及蘇聯共黨政權(極左勢力)虎視眈眈。德國統一後，極右勢力日 趨增強，尤其是國家民主黨的重振對憲政民主帶來的威脅。因此，護憲的必要性 可謂無庸置疑(Joachim Schwagerl/Rolf Walther, 1968: 5)。
二、德國護憲體系
為確保基本法的自由民主憲政秩序，因應憲政敵人對自由民主政治所帶來之 挑戰，並避免德國人權、自由與民主等憲法價值土崩瓦解，德國設有若干關於憲 法保護的規範與措施，而這一系列規範與措施的總和，構成了德國的護憲體系。
就德國護憲體系之組成，主要係由憲政機關、行政專責機關及司法機關三大 護憲系統所構成。首先是憲政機關護憲系統，此護憲系統分為聯邦與各邦兩個層 級。聯邦護憲系統的構成組成即為聯邦議會、聯邦參議院及聯邦政府三個聯邦憲 政機關。各邦護憲系統的構成組成便是各邦議會及各邦政府兩個邦憲政機關。就 憲政機關的護憲對象而言，聯邦機關以基本法所明定的憲政民主秩序為對象；各 邦機關則以邦憲法(Landesverfassung)所規定的憲政民主秩序為對象(葉陽明，
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2007：76-77)。其次則為行政專責機關護憲系統，此護憲系統同樣分為聯邦與各 邦 兩 個 層 級 。 聯 邦 專 責 機 關 為 「 聯 邦 憲 法 保 護 局131」 (das Bundesamt für
2007：76-77)。其次則為行政專責機關護憲系統，此護憲系統同樣分為聯邦與各 邦 兩 個 層 級 。 聯 邦 專 責 機 關 為 「 聯 邦 憲 法 保 護 局131」 (das Bundesamt für