我國關於憲法保護之相關經驗－兼論釋字 499 號解釋

一、護憲對於我國的必要性

聯邦憲法法院對於德國憲政運作的影響，常彰顯於「憲法保護」的概念中，

因此，若要討論聯邦憲法院在德國憲政民主秩序中所扮演的角色，勢必不可不提 及德國的護憲體系與護憲經驗。

在我國，關於憲法保護體系及其法制設計的相關議題甚少被學者所論及，實 務上亦無如同德國般的護憲體系與制度，但對於身為自由民主憲政國家的我國而 言，在護憲的需求上其實並不亞於德國，因為確保憲法所形塑的規範與秩序亦是 我國憲政機關的首要職責。在我國的憲政發展進程中，過去曾有國大代表的違憲 延任；而如今則有極端勢力的潜滋暗長(如國內許多以取代或消滅中華民國為目 的的急統派政黨以及極端獨派政黨)，憲法的敵人不僅未曾隨著我國民主的深化 而消滅，反而是在自由民主的保護傘下日益茁壯，進而構成了憲政民主秩序中的 潛在威脅。若由威瑪共和所提供的歷史經驗觀之，我國對於憲法保護的需求，必 將會隨著時間的推移而越顯迫切，其必要性亦將日漸浮現。

二、我國憲法保護的相關經驗

(一)我國護憲之經驗：

「憲法保護」乃是為維護及確保憲法、並防範憲法受到憲法敵人的擾亂或危 害而採取的所有規範、設施以及措施。廣義而言，護憲並不僅是為了保護憲法，

而其更是為了確保憲法明定的憲政核心架構。以德國而論，即為確保聯邦共和國 基本法所規定的自由民主之憲政秩序，其不僅是積極地維護、確保此等秩序的存 續；在消極上，護憲亦是防範及對抗憲法敵人對此一秩序的危害(葉陽明，2011：

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215 )，聯邦憲法法院在一九五一年、一九五六年對於社帝黨²³⁵以及德國共產黨²³⁶ 所為的政黨違憲判決即是憲法法院護憲的適例。相對於我國而言，雖說我國在制 度上並未建立如同德國的憲法保護體系，憲法增修條文中的政黨違憲解散亦未實 際上動用過，惟本研究認為，在釋憲實務上，司法院大法官為解決「國大代表延 任案」所作成之釋字 499 號解釋，應可視為我國具體的護憲經驗。

「國大代表延任案」主要係源於民國 88 年 9 月國民大會所進行的第五次修 憲，該次修憲之目的主要係為「改革選制」，國民大會擬將國民大會代表自第四 屆起改以政黨之比例代表產生並且將國代人數減為 300 人。惟為配合國大代表改 為比例代表的選舉方式，並依附立委選舉產生，本次改制的同時亦以令人詬病的 程序²³⁷修改了國民大會代表與立法委員的任期，並將之延長至民國 91 年 6 月 30 日。國民大會代表的任期因本次之修憲案實質延長 2 年又 42 天之久(曾建元/謝 秉憲，2001：346)，第四屆立委之任期也因此延長 5 個月，形成了制憲機關自行 延長自己任期的奇特現象，進而使得國民大會代表修憲之正當性與合法性備受質 疑。本次修憲在當時曾引起了全國人民的交相指責以及政治界、學術界的反彈，

在修憲條文通過後，國民黨旋即於民國 88 年 9 月 4 日開除強力主導此次修憲的 國大議長蘇南成黨籍，使其喪失議長及不分區代表資格，而立法院的國民黨黨團、

民進黨黨團以及新黨黨團亦分別對本次修憲之結果提請司法院大法官解釋，司法 院大法官遂於民國 89 年 3 月 24 日作成釋字 499 號解釋，並宣告第五次修憲之結 果因違背我國「自由民主憲政秩序」而失其效力，民國 86 年 7 月 21 日第四次憲 法增修條文則繼續適用。

(二)釋字 499 號解釋的主要內容：

1. 憲法施行及修改相關的事項若發生疑義，其解釋本屬本司法院院大法官

235 參見 BVerfGE, 2, 1.

236 參見 BVerfGE, 5, 85.

237 時任國大議長的蘇南成乃係以不記名、反覆表決，直到達成可決票數為止的方式主導本次修 憲，其罔顧國大修憲慣例以及議事規則的作為，在程序上實存有重大瑕疵，而為一般民主法 治國家所不能忍受。

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之職權²³⁸，故國大的修憲行為乃是司法院大法官審查所及之範圍。

2. 修憲行為乃直接體現國民主權之行為，應以公開透明的方式為之，方能 賦予憲政國家之正當性基礎，故修憲程序應符合公開透明原則，並應遵 守憲法及國大議事規則之程序，如有重大瑕疵其修憲行為將不生效力。

本次修憲進行時，議長蘇南成未遵守當時議事規則中「經出席代表三分 之一以上之提議，應採記名投票」而裁示採行不記名投票，使國民不能 知悉國大代表以及其所屬政黨的投票行為與所應負之政治責任(陳新民，

2015：1068)，已經違反上述修憲條文發生效力的基本規範。

3. 憲法條文中，諸如：第 1 條所樹立之民主共和國原則、第 2 條國民主權 原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本 質重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之「自 由民主憲政秩序」，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有 遵守之義務。而國民大會為憲法所設置之機關，其具有的職權亦為憲法 所賦予，基於修憲職權所制定之憲法增修條文與憲法本文雖處於同等位 階，惟憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修 改條文予以變更，則「憲法整體規範秩序將形同破毀」，該修改之條文即 失其應有之正當性²³⁹。

4. 本次修憲規定第四屆國代改由全經比例方式產生，使得國大代表附麗於 立委的選舉結果，實與憲法所揭示之國民大會代表全國國民行使政權之 意旨不相容，明顯構成規範衝突。若此等代表仍得行使憲法增修條文中 以具有民選代表身分為前提之各項職權，將牴觸民主憲政之基本原則，

故增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定，與自由民主之憲政 秩序自屬有違²⁴⁰。

238 參照釋字 499 號解釋理由書第 2 段。

239 參照釋字 499 號解釋文第 2 段。

240 參照釋字 499 號解釋文第 3 段。

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5. 國大自行延長本身與立委之任期違反了國民主權之原則。依照國民主權 原則之意旨，民意代表之權限，應直接源自國民的授權，是以代議民主 之正當性，在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定，任期 屆滿，除有不能改選之正當理由外應即改選，乃約定之首要者，否則將 失其代表性。釋字第 261 號解釋中：「民意代表之定期改選，為反映民意，

貫徹民主憲政之途徑」亦係基於此一意旨。所謂不能改選之正當理由，

須與釋字第 31 號解釋所指：「國家發生重大變故，事實上不能依法辦理 次屆選舉」之情形相當。本案中關於國民大會代表及立法委員任期之調 整，並無憲政上不能依法改選之正當理由，逕以修改上開增修條文方式 延長其任期，與上開國民主權原則不符。而國民大會代表之自行延長任 期部分，於利益迴避原則亦屬有違，均與「自由民主憲政秩序」不合²⁴¹。 (三)「憲法保護」概念下的釋字 499 號解釋：

憲法保護的核心概念，乃在於積極地確保憲法中的憲政核心架構－「自由民 主憲政秩序」能夠繼續於國家中存續，並且消極地防止與此等秩序為敵者的侵犯 與危害。而憲法保護之方法，則可分為兩種類型：第一種類型是應對國家高權所 帶來的憲法危機，國家之機關，如國家元首、聯邦政府或國會等，均具有改變憲 法或影響憲法所揭示之秩序的能力，倘若這些國家權力意圖破棄或攻擊憲法，其 後果恐不堪設想，為避免國家高權所帶來的危機，當代憲法國家常以建立制衡的 組織與制度加以保障、控制，此種保護憲法的方法，德國學者稱之為「憲法存續 之擔保」。另一種的保護方法則是國家機構對於敵視憲法的勢力以及以推翻現存 憲法秩序為目標的活動，所為一系列的應對與預防措施，德國學者稱此為「狹義 的憲法保護」(Theodor Maunz/Reinhold Zippelius, 1985: 388)。

在上述界定之下，司法院大法官面對「國大延任」案所作成的釋字 499 號解 釋，毋寧是一種關於憲法保護的實務經驗。在積極層面上，本號解釋乃係為維護

241 參照釋字 499 號解釋文第 4 段。

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並確保自由民主憲政秩序的存續所作成；在消極層面上，本號解釋旨在避免國大 修憲的結果危害我國的自由民主憲政秩序；在保護方法上，大法官於本號解釋中 所採取之方式乃係「憲法存續之擔保」，其保護之目的不外是為了防範代表國家 政權的國民大會，利用其憲法所賦予之國家高權(修憲權)來侵犯具有憲法上本質 重要性的核心領域。其護憲之過程，大法官首先係透過本號解釋確認了司法院大 法官依據憲法規定，享有制衡修憲者修憲的審查權，再藉由審查本案之機會，闡 明我國自由民主憲政秩序之內涵以及基於該等秩序所生、不可因修憲動搖之條文 與原則，並以此為基礎宣告國大代表的第五次修憲內容，因牴觸屬於自由民主憲 政秩序範圍的國民主權、利益迴避等原則而失其效力。

本號解釋的作成，不僅成功的使該次違憲之修憲結果失效，在政治上更是造 成不小的衝擊，首先，釋字 499 號解釋具有擴張大法官職權範圍的作用，本號解 釋對於國民大會修憲條文之審查，形同確認司法院大法官除了以往的法律、命令 審查²⁴²權外，亦包含對憲法條文修改的審查，因此使大法官搖身成為「修憲者的 監督者」；再者，本號解釋削弱了國民大會之正當性，直接影響國大的政治地位，

本號解釋的作成，不僅成功的使該次違憲之修憲結果失效，在政治上更是造 成不小的衝擊，首先，釋字 499 號解釋具有擴張大法官職權範圍的作用，本號解 釋對於國民大會修憲條文之審查，形同確認司法院大法官除了以往的法律、命令 審查²⁴²權外，亦包含對憲法條文修改的審查，因此使大法官搖身成為「修憲者的 監督者」；再者，本號解釋削弱了國民大會之正當性，直接影響國大的政治地位，