第二章 國家結構模式的探討
第一節 單一制國家
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第二章 國家結構模式的探討
國家結構是指一個國家內部的縱向構成形式，也就是國家如何在全國政權與 地區政權之間進行權力劃分。中央政府或聯合政府的權力和地方政府（只各省、
邦、州）的權力何為原始的權力，何為賦予的權力，剩餘的權力歸誰所有？都有 詳盡的規範。52國家結構模式對於現代民族國家的國家運作、政府治理與社會穩 定等亦影響重大。從國際法的角度來看，國家的結構形式分為兩大類，一種是單 一制國家，另一種是複合制國家。而後者又因中央政府與地方政府的權限細分為 君合國、政合國、邦聯與聯邦四種。
「君合國」(Personal Union)是指多國共戴一君的現象。中古歐時期君合國是 很普遍的現象。當某國君主逝世，而他國君主要按照君位繼承法繼承該國君位。
一般而言，「君合」關係沒有永久性，各組成國保留獨立國地位，只是保持著很 鬆散的聯繫。53而「政合國」(Real Union)是比君合國更為緊密的結合，一般由條 約或法律確定這種關係。一方面各組成國保留各自的政府，在內政上保持各自獨 立；但另一方面各組成國又共戴一君，在對外時被視為一個國家。歷史上「政合 國」國家只有三個：奧地利與匈牙利帝國、波蘭與立陶宛王國和瑞典與挪威聯合。
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本章主要針對單一制、聯邦制、邦聯制三種國家結構模式對兩岸政治整合的 可行性進行探討。
第一節 單一制國家
壹、單一制國家的定義與特徵
根據何適教授從國際法對國家結構的解釋，他認為單一制國家(Unitary State) 是指：「國傢俱有一個至高無上的中央政府，地方或其他的行政機關僅具有一部 分特定的行政權力，例如臺灣、日本、泰國、菲律賓、法國、義大利、比利時等 等」。55因此辨別單一制國家最具明顯的特徵，即為國家憲法中明訂，中央政府為 一個唯一統籌與決策的單位，而其他地方機關則無決策的權力，其權力是被中央 政府所授予的，是一個執行與遵從的角色。
52 王振民，《中央與特別行政區關係》(北京：清華大學出版社，2002 年)，頁 12。
53 任德厚，《政治學》，（臺北：三民書局，2008 年）。
54 任德厚，《政治學》，（臺北：三民書局，2008 年）。
55 何適，《國際公法》，臺北：臺灣商務印書館，1980 年，頁 18。
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再者，單一制國家設有統一的立法機關和統一的中央政府，全國只有一個憲 法，並且按行政區域劃分行政單位，這並不是分子國或成員國的結合，各行政單 位和自治單位都受中央的統一領導，沒有脫離中央而可獨立制定的權力。地方政 府雖然也設有相應的權力機關或立法機關、行政機關和司法機關，但許可權是由 憲法授予的，或是由中央政府直接授於或委託的，地方權力的大小完全取決於憲 法的規定或中央的授予。在對外關係中，它是單一的主體，具有完整的國際法人 格，在單一制國家的領土上沒有其他任何類似的國家組織存在。
貳、單一制國家運作的優點
單一制國家的權力由中央政府進行統籌與分配國家資源，在統一決策控制之 下，優點有：1、國家政策明確：政策是由中央政府單獨作成，毋須與次級政府 協商或衝突，施行的效率較佳。2、權責不致發生混亂：各級政府應為所屬問題 或功能負責，對選民而言是相當明確的。3、避免國會、官僚制度、與政策計畫 的重疊，以節省大量的直接成本，且毋須付出不必要的、重疊繁複的、和可觀的 實際成本。4、不致引發各級政府對公帑的籌措和支出的公正問題，只有一個財 政機關，國家預算容易掌控，也較少發生中央與地方的衝突。
參、單一制國家面臨的問題
單一制國家大多走向中央集權制（centralization），雖然優點在於促進凝聚 國民意志與統合國家資源和建構整齊的社會，以協助國家有效率統治社會於內並 對抗敵患於外。56但中央政府卻面臨離地方政府遙遠，無法聽到民眾的心聲，導 制各項制度不能因地制宜。陳建仁教授在分析日本在施行單一制的結構形式時，
指出：「單一制國家必須面對的重要課題是「府際合作」（ intergovernmental cooperation）或「跨域治理」（interregional governance）的考驗。前者的府際合作 是指在突破過去層層節制和壁壘分明的行政區劃統治的藩籬上，各政府之間共同 處理某些特定的公共事務。而其彼此之間的互動往來，則稱為府際關係。傳統行 政模式與府際合作模式之差異點在於：前者堅持中央政府在所有公共事務和各級 政府之間，扮演資源分配和指揮監督的角色；後者則重視垂直或水準層級內各政 府間彼此分享權力，強調跨行政區與跨部門的整合與協調，中央政府在此僅是平 行互助過程中的一個行動者。換言之，前者代表著傳統上傾向權威主導、向上集 中、封閉本位、各自為政的舊地方主義；後者則是代表著主張溝通協商、資源共 用、開放跨域、相互依存的新地方主義（new localism）」。57
56 陳建仁，〈單一制國家中央與地方夥伴關係之建構〉，《東吳政治學報》，第 26 卷，第 4 期，
2008 年，頁 99。
57 陳建仁，〈單一制國家中央與地方夥伴關係之建構〉，頁 99-100。
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陳建仁進一步分析，府際合作大致分為兩種類型，其一為垂直型府際合作 模式，指中央與地方或上級政府與下級政府之間的相同業務整合；第二為水準型 府際合作模式，為同級政府或地方自治體之間的相同業務整合。單一制國家推動 府際合作最大的困難點在於如何解除中央管轄地方之制度與習慣，以落實真正意 義的垂直型府際合作。事實上，即使是水準型府際合作，亦同樣存在如何避免中 央積極幹預之困境。
肆、現階段單一制結構模式對兩岸關係的適用性
就目前兩岸的國家結構形式來看，中華民國與中華人民共和國均採行單一制 的國家結構模式，要將臺北與北京兩個獨立的中央政府合而為一，則實困難。依 照馬英九政府的主張，根據中華民國憲法的架構，目前兩岸關係的明確定位為「一 個國家，兩個地區」，58這裡的「一國」指的是中華民國，而「兩個地區」是指台 灣地區和大陸地區，依照目前兩岸分治的現實，臺北與北京雖然不是國與國的關 係，但是對等的關係。中共長期宣稱中國為一個單一制的國家，未來也必定不會 改變。雖然目前在香港特區與澳門特區實行「一國兩制」，但仍是在中共中央政 府領導下的兩個特區政府，並根據全國人民大會所制定的《香港基本法》與《澳 門基本法》之規定，兩個特區的行政長官還是要由中央政府任命，故權力來自於 中共中央政府的授予。針對港澳的「一國兩制」中共亦強調絕不能與聯邦制畫上 等號，其原因在於，中國歷來是單一制國家，實行中央高度集權，然而，自香港 回歸和澳門回歸以來，實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權 和終審權，大大超過了省、直轄市和民族自治區的權力，在許多方面超過了聯邦 制國家成員國的權力。59過去江澤民時期在接受《華盛頓郵報》的專訪時，明確 指出無論是聯邦制或邦聯制，都是國家的組合形式，不能套用在所有的地方，制 度存在與適用都是基於特定歷史背景與獨特的國家條件。江認為「一國兩制」充 分考量到台灣的歷史與現實，符合台海兩岸人民統一的共同願望以及根本利益，
完全配合台灣現有的社會制度與生活方式，所有針對香港和澳門的政策都可適用 於台灣。60對於中共主張「一國兩制」內涵的討論，將會在第三章中做詳細的探 討。
故單一制國家結構模式強調全國只有一個唯一的中央政府授權地方政府權 限，臺北政府與北京政府誰應為中央政府的難題會出現相當大的分歧與爭議，無
58 〈中華民國第 13 任總統、副總統宣誓就職典禮〉，《總統府網站》，2012 年 5 月 20 日，
<http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=27200&rmid=514&sd=2012/05/20&
ed=2012/05/20>。
59 宋小莊，《論「一國兩制」下中央與香港特區的關係》(北京：中國人民大學出版社，2003 年)，
頁 103-116，
60 〈江澤民接受《華盛頓郵報》專訪〉，《中共國臺辦網站》，2001 年 3 月 26 日，
<http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723657.htm>。
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法解決。此外，在國際上的國號、國名、國旗等問題若要符合單一制國家的規範，
進行整併合一，兩岸現狀則勢必不可行。