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論兩岸政治整合可能模式:具「兩岸特色」的中華邦聯 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學國家發展研究所 碩士論文. 論兩岸政治整合可能模式:具「兩岸特色」的中華邦聯 政 治. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. Ch 邵 宗 海 指導教授: i e ngch. er. io. 生: 徐 于 婷. sit. y. Nat 學. i n 教授 U. v. 彭 立 忠 教授 口試委員: 張 五 岳 教授 張 淳 翔 教授 李 孔 智 教授. 中 華 民 國 一 ○ 二 年 六 月.

(2) 章節目錄 第一章 緒論……………………………………………………………1 第一節 第二節 第三節 第四節. 研究動機與目的……………………………………………………………1 概念界定、研究途徑與方法………………………………………………4 研究範圍與限制……………………………………………………………6 文獻探討……………………………………………………………………6. 第二章 國家結構模式的探討…………………………………………15 單一制國家…………………………………………………………………15 聯邦制國家…………………………………………………………………18 邦聯制國家…………………………………………………………………20 小結…………………………………………………………………………24. 立. 政 治 大. 學. ‧ 國. 第一節 第二節 第三節 第四節. 第三章 北京對國家統一的方針與論述………………………………27. ‧. 「一國兩制」的緣起與發展………………………………………………27 中共各時期對「一國兩制」方針的論述…………………………………31 近期中共對「一國兩制」方針的彈性策略………………………………35 「一國兩制」作為兩岸整合模式的可行性探討…………………………37 小結…………………………………………………………………………40. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節. Ch. engchi. i n U. v. 第四章 台北對國家統一的目標與立場………………………………41 第一節 各時期政府對國家統一的主張……………………………………………41 第二節 第三節 第四節 第四結. 各時期政府對中共「一國兩制」……………………………………………46 各時期政府對中共一國兩制的反應………………………………………49 當前我國政府對兩岸整合模式的主張……………………………………52 小結…………………………………………………………………………57. 第五章 當前兩岸對國家統一之交集與分歧…………………………59 第一節 「一個中國」問題…………………………………………………………59 第二節 兩岸的政治定位……………………………………………………………64 第三節 臺灣國際空間問題…………………………………………………………67 I.

(3) 第四節 小結…………………………………………………………………………74. 第六章 兩岸特色與中華邦聯…………………………………………75 第一節 第二節 第三節 第四節. 中華邦聯的要素與內涵……………………………………………………75 兩岸特色之說法緣起與互動現象…………………………………………81 建構兩岸特色的中華邦聯…………………………………………………89 小結…………………………………………………………………………92. 第七章 結論……………………………………………………………95 第一節「兩岸特色」的實質…………………………………………………………95 第二節 一國兩制、聯邦制、邦聯制的再互動………………………………………96 第三節 中華邦聯的進程……………………………………………………………99. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 參考書目………………………………………………………………103. ‧. 壹 中文書目………………………………………………………………………103 貳 英文書目………………………………………………………………………114. Nat. n. al. er. io. sit. y. 附錄……………………………………………………………………115. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 圖目錄 圖一、臺灣民眾統獨立場趨勢分析…………………………………55 圖二、臺灣民眾台灣人/中國人認同趨勢分布………………………56. 表目錄. 政 治 大. 表一、國家結構型式之比較……………………………………………25. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(5) 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 壹、研究動機 2008 年 5 月 20 日國民黨重新取得執政後,五年多來兩岸關係的改善與發展 獲得相當大的進展。兩岸海基會與海協會在「九二共識」1的基礎上恢復制度化 的協商,也已達成十六項經濟協議。達成「九二共識」的政治互信基礎,代表雙 方對於「一個中國」目標有了雖模糊但同方向的共識,這對未來兩岸走向國家的 統一具有正面的助益,在這樣和平發展的契機下,重新探討兩岸對未來國家統一 後的國家結構與制度安排有其重大的意義。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 我國與中共對國家統一的主張受限於兩岸政治定位的癥結問題,至今尚未獲 得解決,雙方過去雖已規劃完整的統一藍圖,但統一前的前提條件與統一後的制 度規範均不被對方所接受。關於國家主權與領土的重疊問題,各自堅持。中共長 期堅持中華人民共和國是代表中國唯一合法政府,即「一個中國原則」,兩岸統. n. al. er. io. sit. y. Nat. 一後將臺灣看做為一個地方特區政府,並以「一國兩制」的方式統治之;而我國 則堅持中華民國主權完整及獨立的地位,視中國大陸為一個「對等的政治實體」 , 以過去「國統綱領」規範下的遠程目標為統一前提,兩岸應在「自由、民主」的 條件下得完成國家統一。未來若仍是兩岸各自堅持原則,這對進行政治整合的起 步會是一個障礙,更無法論及統一後的制度設計了。. Ch. engchi. i n U. v. 兩岸長期的爭執在於對政治定位的歧異。1979 年以後中共對臺政策上,原 則確立但策略已依其當時兩岸政治情勢而有所調整,並與時俱進。1979 年《告 臺灣同胞書》的發表提出可用「和平方式」改善兩岸之間的政治歧異,1981 年 葉劍英發表九條意見,也創建了「和平統一、一國兩制」的想法。「一個國家, 兩種制度」是解決統一後的中國,並規劃了完整的內容以備解決未來統一臺灣後 的外交、政治、經濟與社會等問題,並經過鄧小平、江澤民到現在第四代中共領 導人胡錦濤,均堅持「和平統一,一國兩制」是對臺政策的基本原則,同時也是 最高的指導原則。後 1995 年的「江八點」及 2002 年「中共十六大」胡錦濤的發 1. 2008 年 5 月 20 日馬英九總統在就職演說中提出:「一九九二年,兩岸曾經達成「一中各表」 的共識,隨後並完成多次協商,促成兩岸關係順利的發展。…我們今後將繼續在『九二共識』 的基礎上,儘早恢復協商」。總統就職演說全文見〈中華民國第 12 任總統馬英九先生就職演 說〉 ,《總統府網站》,2008 年 5 月 20 日, <http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=13752&rmid=514&sd=2008/05/20& ed=2008/05/20>。 1.

(6) 言,均對「和平統一、一國兩制」的對臺基本方針表達貫徹的立場。2008 年胡 錦濤在〈紀念《告臺灣同胞書》30 周年〉2講話中,繼續表示「實現祖國和平統 一,最重要的是要遵循『和平統一、一國兩制』的方針」。截至目前為止,胡錦 濤時期的對台政策雖已轉變為更具靈活與彈性,兩岸恢復交流,主權的爭議已先 擱置,但「和平統,一國兩制」的對臺方針仍不見鬆動。 「一國兩制」的創設基礎在於中共統一臺灣之後用什麼方式分配中央與地方 的權力關係,這是一種「單一制」的國家結構,所有的統治權力來自於中央政府 的授權。北京提出的「一國兩制」內涵說明瞭是以「中央對地方」的姿態來規範 未來統一臺灣的形式,是以中共中央政府授予臺灣地方政府權力的角度做規範, 「一國」所指的是中華人民共和,這對臺北來說其地位被歸為一個地方政府,中 華民國不復存在,自然無法接受對這樣的主張也堅持反對立場,雙方對主權與政 治體制的歧見從此可以看出。. 政 治 大 我國方面,李登輝時期根據中華民國「憲法一中」的原則,制定《國統綱領》 立 作為與中國大陸交涉的順序與步驟,當時我國政府認為北京所主導的「一國兩. 3. ‧. ‧ 國. 學. 制」是將台灣當作一個地方政府所做的過渡性規範,無法正視中華民國主權獨立 的事實,這僅適用於香港與澳門,因此拒絕接受。4 2000 年民進黨陳水扁執政後 雖有提出「統合論」5,希望與北京共同討論「未來一個中國」的問題,但這並. al. v i n Ch 〈紀念《告臺灣同胞書》30 周年,胡錦濤發表重要講話〉全文,見中共國臺辦,《中共國臺 engchi U 辦網站》,2008 年 12 月 31 日, n. 2. 3. 4. 5. 6. er. io. sit. y. Nat. 沒有得到北京善意的回應,隨後陳水扁因否定過去國民黨執政時「憲法一中」的 原則,2002 年 8 月 22 日提出台灣與中國是「一邊一國」6的言論,導致兩岸官方 中斷了八年的交流。. <http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723962.htm>。 有關《國統綱領》文件全文內容,請參閱《大陸資訊及研究中心網站》, <http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=68276&CtNode=5836&mp=4>。 臺北當局的立場認為,中華民國是一個主權獨立的國家,與香港情況不同,因此不適用「一國 兩制」。並另行提出「一國良制」的說法,主張在自由、民主、均富的條件下,實現國家的統 一。行政院大陸委員會,〈我們對一國兩制之看法〉,1998 年 7 月 23 日,《行政院大陸委員 會網站》(以下簡稱陸委會), <http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=45564&CtNode=6075&mp=1>。 陳水扁提出「統合論」之說法原文為:「我們要呼籲對岸的政府與領導人,…從兩岸經貿與文 化的統合開始著手,逐步建立兩岸之間的信任,進而共同尋求兩岸永久和平、政治統合的新 架構」。見〈總統發表跨世紀談話〉,2000 年 12 月 31 日,《總統府網站》, <http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=3388&rmid=514&sd=2000/12/31&e d=2000/12/31>。 陳水扁 2002 年 8 月 3 日談話內容,見〈陳水扁總統在八月三日談話之說帖〉,2002 年 8 月 6 日,《陸委會網站》, <http://www.mac.gov.tw/public/mmo/mac/%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%A4%A7%E9%99%B 8%E6%94%BF%E7%AD%96%E9%87%8D%E8%A6%81%E6%96%87%E4%BB%B6(93.2)%20m p08.htm>。 2.

(7) 自 2008 年 5 月 20 日國民黨馬英九取得政權,兩岸重啟先前中斷八年的接觸, 兩岸之間的緊張關係因此和緩。馬英九主張維護中華民國的主權獨立,在「不統、 不獨、不武」的原則下,根據 1992 年所達成的「九二共識」7基礎上恢復協商與 談判,以「先經濟、後政治、先易後難」的步驟進行交流,截至 2012 年底為止 已達成十八項協議。值得注意的是,具有「兩岸特色」8的經貿交流模式也在此 時逐漸成形,2012 年 1 月馬英九更贏得第二次的總統連任,而中共方面亦屢次提 及兩岸在文化上的同質性9,顯見兩岸關係繼續深化交流與合作的方向是可以預 期的。若循序漸進此一和平發展的進程,未來兩岸走向統一後的制度設計應如何 安排才能同時兼顧雙方的核心利益?過去許多學者提出創新的聯邦制10、邦聯制11 及統合制12等國家結構形式,但究竟是哪一種政治整合模式最適合兩岸關係的未 來發展?而最受到我國學界重視的是從「邦聯制」的模式探討兩岸政治整合的進 13 程,學界又從西方理論中加入中華因素並改稱之為「中華邦聯」模式, 因此本 文認為現階段經濟文化的「兩岸特色」交流與「中華邦聯」之間應存有更多討論 的空間與連結,故引發本文欲研究的動機。. 立. 貳、研究目的. 政 治 大. ‧ 國. 學. 本文研究目的在找出一個兩岸走向統一後最可能優先採行的國家結構模式。. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 由於兩岸對於國家統一的規範有各自堅持的立場與主張,在這樣的思維之 下,維護中華民國主權以及北京的「一國兩制」原則兩項前提就極為重要,如何 尋求一個兩岸共同可以接受的政治體制實質架構,實行於未來統一後的臺灣與中 國大陸,實有其研究價值。本文有鑑於兩岸當前的交流互動已發展出具有「兩岸 特色」的經貿制度,往後更會加強在文化層面的交流,依循兩岸間具有可持續發. 7. Ch. engchi. i n U. v. 〈馬英九 2008 年就職演說〉全文內容,見 2008 年 5 月 20 日,《總統府網站》, <http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=13752&rmid=514&sd=2008/05/20& ed=2008/05/20>。 8 「兩岸特色」的說法源自於馬英九在 2011 年底「黃金十年」政見中,目的是在推動建立具有 兩岸特色的經濟合作機制,主要項目為金融業務,「兩岸特色」的核心價值即在於透過「比較 利益原則」,使雙方互利雙贏。 9 特別是對於儒家傳統文化中「仁道禮樂」的提倡以及孫中山思想的實踐上,兩岸具有相同的價 值取向。 10 中國大陸學者王英津在《臺灣研究集刊》曾提出聯邦主義的構想,在「一個中國」的前提下, 兩岸實行分權關係、自治性質與平等關係等,建構一個兩岸同胞均能接受的國家統一模式。 王英津,〈關於「一國兩制」臺灣模式的新構想〉,《臺灣研究集刊》,2009 年第 2 期。 11 國民黨前主席連戰首先提出「邦聯制」做為兩岸統一的思考方向,認為既可以維持兩岸邁向 統一的方向,又可以保留兩岸在各自的體制下合作發展的空間。 12 臺灣學者張亞中認為兩岸應走向「一中三憲」的統合路徑,透過精英的領導以強化兩岸對彼 此的認同,這將有助於未來的統一。張亞中,《全球化與兩岸統一》(臺北:經聯出版社,2003 年)。 13 最早提出「中國邦聯」的構想是前立委費希平先生,爾後有臺大教授丘宏達教授、連戰等紛 紛表示支持,對於兩岸達成國家統一之前的過渡性階段可以考慮施行。 3.

(8) 展的態勢,將經濟上「兩岸特色」的核心價值「比較利益原則」以及文化上「中 華文化」放入兩岸政治整合的之中,寄以提出一個具有「兩岸特色」的整合模式 -「中華邦聯」。「中華邦聯」的實質內涵將含括部分的「一國兩制」精神,這將 不是由北京為主導, 「一國」不再指稱中華人民共和國, 「兩制」不是「中央對地 方」的從屬關係,而是兼具「一國兩制」的精神及「主權共用」的原則,以「對 等」的「中央對中央」的權力關係來取代「一國兩制」,含括「中華邦聯」的國 家結構設計亦可維護中華民國的主權地位,以及與中國大陸互為「對等」的地位。 故「具有兩岸特色的中華邦聯」將是基於兩岸現階段經貿文教的交流互動為基 礎,在一個國家內部的框架下,以對等的權力關係進行兩岸的政治整合。 本研究目的有以下幾項: 一、檢視一國兩制、聯邦制、邦聯制的國家結構模式對兩岸政治整合的適用性。 二、重新探討兩岸過去、現在及未來對國家統一的立場與主張。 三、提出一個兩岸政治整合可能的發展模式-具有「兩岸特色」的中華邦聯。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 第二節 概念界定、研究途徑與方法. al. er. io. sit. y. Nat. 一、問題假設. ‧. 壹、概念界定. n. 本文假定兩岸對於國家統一的目標是明確且具可能性的,透過政治整合,兩 岸未來的政治體制可發展出一套有別於西方理論的國家結構設計。本文借重文化 大學社會科學院院長邵宗海教授對兩岸整合的立場,他認為「以邁向統一目標為 主」的整合做分析更具前瞻性,「雖其主題的侷促性與資料的限制性可見一斑, 但是論述的價值性也因而得以建立」。14. Ch. engchi. i n U. v. 二、「政治整合」定義 對於「政治整合」一詞的解釋,學界上無給予一個明確的定義,參與整合的 行為者也無定位,可能是主權國家、區域、組織或政府等。依整合理論中的新功 能主義代表人物海斯(Ernst B. Hass)的觀點認為,「整合」的定義是國家內的 領導人物或菁英基於與他國的共同利益,將原本的國家忠誠及主權轉移至另一個 新創立的中心、組織或國家15;另一位交流學派的代表人物杜意奇(Karl W. Deutsch) 14 15. 邵宗海,《新形勢下的兩岸政治關係》(臺北:五南文化事業出版社,2011 年),頁 177。 Ernst B. Haas, The Uniting of Europe, CA: Stanford University Press, 1958, p. 16. 4.

(9) 16. 則是認為整合是將原本分離的成員或行為者整合成一個有系統、緊密的整體。 奈 伊(Joseph S. Nye)認為整合是各國共同形成一個「政治社區」,社區內人民履行相 同義務及相同利益。17林柏格(Leon N. Lindberg)則是將政治整合定義在國際組織的 範疇,各國以和平的方式創建一個國際組織,共同參與和決策。18總體來說,整 合理論認為「整合」是一個學習且長期的過程,透過和平的手段進行,在這個過 程中,參與的行為者可能因共同利益而關係更加緊密,走向統一,但也可能因利 益衝突而關係分離。本文對「政治整合」的蓋借用前成功大學教授吳新興多面向 彙整後的觀點,他認為兩岸的政治整合是要共同獲得一種心裡上的社區意識和認 同,經過長時間努力及和平的方式,將兩岸對各自的國家忠誠、主權、期待等轉 移至一個「新的權力中心」的過程,並共同遵守新的政治系統的發展與運作。19 貳、研究途徑. 政 治 大. 本文對兩岸關係的問題是以歷史研究途徑(Historical approach)貫穿全文,以歷 史的層次出發來進行觀察,由於歷史研究途徑是以過去的史料和事實做為研究的 對象,可釐清歷史的真實面貌與前因後果,包括緣起與發展;再者,歷史研究的 目的是描述歷史事實,並指出某一特定時空發生的事件有一些什麼前因後果,從 個別歷史事實的因果關聯去「重建過去」的一種工作,20透過史料的追溯及歸納, 有助於本研究之進行,本文的研究過程將從歷史的角度做觀察,依循歷史的脈. 立. ‧. ‧ 國. 學. 絡,做一個整體性的探討。. al. er. io. sit. y. Nat. 參、研究方法. n. 所謂研究,就是指利用有計畫及有系統的資料收集、分析和解釋的方法,獲 得解決問題的過程。本文運用科學的研究方法,以假設或理論為根據,綜合應用 演繹與歸納思考的歷程,獲致結論,科學方法的運用發展至今,以成為追求知識 和解決問題的主要方法。本文是以「文獻分析法」作為主要的研究方法。文獻分 析在方法上是注重客觀、系統及量化的一種研究方法,在範圍上,不僅分析文獻. Ch. engchi. i n U. v. 內容,並且是分析整個文獻的傳播過程。21透過蒐集資料以及研析資料,針對「政 治整合」的固有理論概念及文獻為基礎進行整理,如官方、學者、報紙、期刊及 網際網路等論述。. 16. Karl W. Deutsch, The Analysis of International Relations, NJ: Prentice Hall, 1988, p. 267. Joseph S. Nye, Pan-Africanism and East African Integration, Cambridge: Harvard Press, 1965, pp. 51-54. 18 Leon N. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford: Stanford University Press, 1963, pp. 1-6. 19 吳新興,《整合理論與兩岸關係之研究》 (臺北:五南文化事出版社,1995 年),頁 55-58。 20 易君博,《政治理論與研究方法》 (臺北:三民出版社,1990),頁 160-165。 21 楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園, 《社會及行為科學研究法 (上)》 (臺北:東華出版社,2012), 頁 904-906。 5 17.

(10) 另外輔以專家深度訪談。深度訪談(in-depth interview)是質化研究中經常採行 的資料蒐集方法之一,主要是利用訪談者與受訪者之間的口語交談,達到意見交 換與建構,是一種單獨的、個人的建構方式。22本研究在臺灣方面共計訪問了13 位學者,這些學者都是長期研究兩岸關係的重要學者,幾位也曾擔任民進黨與國 民黨時期政府大陸政策顧問或官員。大陸方面共計訪問了9位學者,均為研究「一 國兩制」的專家。. 第三節 研究範圍與限制 本文研究範圍放在兩岸對於未來國家統一的模式之可能性進行探討,北京方 面主要從鄧小平的「一國兩制」理論開始著手,至 2012 年胡錦濤時期為止;我 國方面,則從 1987 年李登輝主政時期開始至 2012 年馬英九連任為止。由於本文 研究重點放在兩岸政治整合之可能的發展模式,因此須透過蒐集大量的文獻及歷 史資料為基礎,輔以各方的學界觀點,才可作為本文最後的歸納及思考架構,這 是一大挑戰。長期來看,影響兩岸關係的因素很多,兩岸對國家統一的看法並非 就雙方領導人之主張與政策意見或內部民意走向即可促成,因文章篇幅之限制, 兩岸關係之外部的國際影響因素,如美國及歐洲各國在西太平洋之利益如何影響. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 兩岸政治整合的方向與目標等則不在本研究之討論中,是為本文研究限制。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 為便於行文,本文對於中華人民共和國領導人之稱呼將簡稱為「中共」 、 「北 京」或「北京當局」;中華民國則以「我國」、「臺北」或「臺北當局」稱之。. i n C第四節 h e n 文獻探討 gchi U. v. 國家結構模式對於現代民族國家的國家運作、政府治理與社會穩定等亦影響 重大,本文在第二章將分析單一國與聯邦、邦聯之間的內涵與差異。以目前聯合 國 193 個會員國來說,採用單一制國家有 162 個,聯邦制國家有 31 個,而邦聯 制模式過去曾有美國、德國、瑞士等採行,但因結構不穩定目前已無國家為邦聯 制。 本節從兩岸的學者所做的文獻著手,釐清學界對於兩岸整合模式的觀點,及 未來國家統一後應有的權力分配與制度安排,許多學者曾嘗試以客觀的立場提出 兩岸未來統一的國家結構模式,對於臺灣與中國大陸如何進行統一前的過渡性規 範或最終的統一目標,提出許多創新的想法與觀點,均有助於本研究之分析,以 22. 袁方、林萬億,《社會研究方法》 (臺北:五南文化事出版社,2002),頁 10-13。 6.

(11) 下主要分類成「一國兩制」之創新論述、共組邦聯制的論述、朝向統合的論述及 其他模式四種,各類的制度主張也不盡相同。 壹、堅持北京「一國兩制」臺灣模式的論述 澳門理工學院一國兩制研究中心研究員則是認為「一國兩制」的體制仍是兩 岸統一的最佳模式,並且認為「一國兩制」的特區權力遠多於聯邦制的地方政府。 其研究中心主任楊允中認為「一國兩制」在澳門特區的實踐是一種制度的創新, 是一種對單一制國家地方政府傳統權力範圍的突破,使中國過去都是單一制的結 構形式開始帶有複合制的某些特徵,澳門特別行政區的特別之處在於實行與其他 各省市不同的社會制度,享有高度自治權,有高度的原則性與靈活性。因此,他 23 相信「一國兩制」不僅僅只實施五十年,甚至會到一百年或是更久的時間。 學 者王禹認為香港和澳門的自治程度再高,其權力還是來自中華人民共和國的授 予,這是一種中央與地方的關係,不能將聯邦制理論套用在中華人民共和國與其 所建立的香港和澳門特別行政區之間。中國單一制的國家結構形式沒有因香港和 澳門的回歸而產生本質性的變化。自香港回歸和澳門回歸以來,由於在這兩個特 別行政區實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權,大 大超過了省、直轄市和民族自治區的權力,也在許多方面超過了聯邦制國家成員 國的權力,就認識中國的國家結構形式問題提出了要求。24. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 對於國家結構形式,澳門學者冷鐵勛認為「中華聯邦」的構想在未來也不是 不可行。但冷教授認為中國的國情不同於西方國家,因此不能直接將西方的制度 理論套用到中國社會,對於「主權國家」的定義,放在中國之後,就必須要重新 探討。有人說港澳模式的「一國兩制」已非中國大陸所堅持的「單一制」國家結 構模式,其實不然。 「一國兩制」是中國特色社會主義實踐的重要產物。25學者姬 朝遠認為澳門「一國兩制」的方針,澳門實行資本主義制度,資本主義制度下的 澳門社會仍是一個法治社會,而且是一個與西方發達資本主義國家法治水準不斷 拉近距離。26. Ch. engchi. i n U. v. 香港學者宋小莊對於中國是否能走向聯邦制的看法同樣持保留的態度。宋教 授認為中國歷史上都是單一制國家,先有中央,後有地方,自秦始皇設郡縣、廢 分封以來,中國就是單一國。單一國只有中央有主權,地方沒有主權,地方的權 力是中央授予的。但是聯邦制如美國恰恰相反,先有地方,後有中央。香港在「一 國兩制」下,特別行政區享有的高度自治權比任何一個國家的地方行政區域,包 括聯邦制國家的州所享有的權力都要大,例如終審權、財政權、貨幣發行權、海 23 24 25 26. 學者訪談內容參見附件一,時間:2012 年 5 月 26 日。 學者訪談內容參見附件一,時間:2012 年 5 月 26 日。 學者訪談內容參見附件一,時間:2012 年 5 月 26 日。 學者訪談內容參見附件一,時間:2012 年 5 月 26 日。 7.

(12) 關權、出入境管理權等等。因此「一國兩制」還是兩岸和平統一的最好方案,但 不敢說是唯一的。因為由於臺灣與港澳的實際情況不完全相同,所採用的具體內 容也不完全相同。而聯邦制的構想或許仍只是個想法,現在來看這是中共中央不 准許的,也不會接受的。27 「一國兩制」雖享有高度自治權,但仍是地方政府,因此對臺北來說,不論 是給予什麼樣寬鬆的政治安排,都無法接受。臺北對「一國兩制」構想的看法普 遍認為是大陸當局用以處理香港與澳門問題的模式,也是中共準備作為中央定位 的預謀,具暫時性質以矮化臺灣,不適用臺灣未來的出路。北京欲藉「一國兩制」 在港澳的實施移植於臺灣,以謀求以大陸為主的兩岸統一,臺北當然要持反對的 ,也是深怕中共有「統戰陰謀」 。而民 立場。國民黨主政時期不接受「一國兩制」 進黨主政時期走向激進「臺獨」立場,主張臺灣主權獨立,更是不會接受「一國 兩制」的台灣模式。. 政 治 大 貳、單一制下,相容「一國兩制」模式的創新論述 立. ‧. ‧ 國. 學. 廈門大學臺研院院長劉國深針對兩岸長期爭議的政治問題,在「一個中國」 的原則下提出一個創新的概念「國家球體理論」。劉將給每個國家視為是一個球 體,而臺灣與中國大陸同屬一個「中國國家球體」,但兩岸目前因內戰的狀態,. n. al. er. io. sit. y. Nat. 故由兩個政權組成一個完整的球面,各自都由一定的內部主體支撐,也就是「領 土主權一體」和「治權差序並存」。他分析「德國模式」與「兩韓模式」不適用 於臺灣,原因在於這兩個模式一開始就是兩個獨立的主權國家,而兩岸之間的情 況不可拿來做比較,臺灣與中國大陸是一個中國內部的內戰狀態,因此中共提出 的「一國兩制」仍是最適當中國統一後的臺灣。他指出臺灣方面對於「一國兩制」 的解讀有三大誤解:第一,是以「中央對地方」的統治模式;第二,是拿「香港 模式」套用在臺灣;第三,統一後是否確實履行「一國兩制」的政策。以上三項, 劉認為是兩岸之間溝通不良與互信不足,中共政府屢次強調兩岸談判是對等的, 而「一國兩制」的實際內容會視臺灣內部需要而彈性調整,與香港模式不同,最. Ch. engchi. i n U. v. 後「一國兩制」已在港澳實踐成功,沒有不履行的問題。劉認為「一國兩制」的 政治安排透過「國家球體理論」的制度創新,才可和平解決中國統一的問題。28 中國人民大學國際關係學院副教授王英津在思考兩岸之間對未來國家統一 的模式,主張應跳脫港澳模式的「一國兩制」,提出新的發展可能與新的構想, 在能體現北京「一個中國原則」以及臺北「兩岸對等」的前提條件下,在單一制 的國家體制上添加「聯邦制」的色彩,可為兩岸提供些許建議。意思是國家統一 後的制度安排上,除了外交事務,給予臺灣享有「分權性自治權」,即臺灣可依 27 28. 學者訪談內容參見附件一,時間:2013 年 3 月 26 日。 劉國深,〈兩岸政治僵局的概念性解析〉,《臺灣研究集刊》,第 1 期,1999 年,頁 1-7。 8.

(13) 照現行制度處理臺灣內部事務,不必向中央政府負責或受到中央政府管控,並且 有一部臺灣人民自製的「臺灣基本法」,而北京與臺灣的權力關係將會是一種中 央與準中央的關係,這帶有平等、對等的意味。王最後強調這一新構想與聯邦制 仍存在許多區別,這裡所指的中央政府仍然是北京政府,從客觀條件來看,中央 政府在北京對臺北當局和臺灣人民而言,仍存在中央對地方個框架。29 北京清華大學教授楚樹龍亦是有較突破的構想。2011 年 6 月 22 日在華府智 庫布魯金斯研究院撰文,提出「一國兩府」概念,主張兩岸應協議維持「一中各 表」的臺海現狀,進而相互接受及相互承認對方是「『一個中國』之內的『中央 政府』」 ,雖然事後他否認有這樣的主張,但解釋主要的核心在於,如果兩岸相互 承認並相互接受為「一個中國」之內的「中央政府」,可幫助兩岸關係更向前邁 30 ,楚樹龍這樣的主張,不可能不清 進。 由於過去大陸方面強烈反對「一國兩府」 楚北京的立場而說出來,他出面公開作此主張,且連續三年說了三次,皆未見北 京當局在第一時間出面阻擋。因而臺灣學者與媒體認為楚樹龍的說法「可能是從 外圍試水溫」;在某種程度上,這樣的判斷符合經驗法則。聯合報將楚樹龍的見 解解讀為是一種「泛屋頂理論」 ,聯合報報導先前在大陸上已有「國家球體理論」 、 「正視中華民國存在問題」 ,及「不宜採砍頭論(砍中華民國的頭)」等說法,雖 然主張迂迴,但皆指一個國家內部的政治安排。31楚樹龍的說法之所以引發臺灣. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 的關注,是因「一國兩府」在北京當局是個紅線,加上「一國兩府」又再度掀開 了兩岸的癥結。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 澳門大學社會學系郝志東基於兩岸之間的歷史與文化具同一性,在國家結構 上提出了「中華聯邦」 (United States of China)的新概念,對於鄧小平提出的「一 國兩制」以及臺北許多人士提出的「邦聯」取兩者各自的優點,在不觸及雙方各 自堅持的原則與底線下共同組成一個聯邦政府。「中華聯邦」的國家位階是在中 華民國和中華人民共國之上的中央政府,有一部聯邦憲法,對外是一個主權國 家,中華民國和中華人民共國為兩個邦政府,分享其主權,各邦政府高度自治, 實際是邦聯式的聯邦,不同於其他人的由大陸中央政府所統轄的臺灣准中央政. Ch. engchi. i n U. v. 府。郝認為這樣的一個構想,滿足了北京方面所堅持的「一個中國原則」,也滿 足了臺北堅持「民主、對等」的原則,在經濟上更可大力發展與合作,因此「中 華聯邦」的想法其可能性是存在的。32 政治大學政治學研究所教授江炳倫認為兩岸之間基於對等的原則,應該實行 29. 王英津,〈關於「一國兩制」臺灣模式的新構想〉,《臺灣研究集刊》,第 2 期,2009 年, 總第 104 期,頁 1-7。 30 〈從駐港澳機構更名談楚樹龍的龍尾效應〉,《聯合報》,2011 年 7 月 6 日,社論。 31 〈一國兩府‧枯樹生花〉,《聯合報》,2011 年 6 月 24 日,社論。 32 郝志東,〈一個聯邦和邦聯的複合體:論中國國家結構的一個可能性〉,發表於「第二屆兩 岸關係澳門論壇」,(澳門:澳門理工學院,2011 年 1 月 25-26 日)。 9.

(14) 複合制的聯邦體制。他提出聯邦體制優於自治區的理由在於,聯邦制是中央政府 與地方政府共同制定相關法律,明確規範中央與地方的權責,一方不得擅自變 更,故自治區仍含括在單一制國家體制之下,而聯邦制的中央政府則是各單位政 府之結合,後者具有較高的穩定性。該作者認為香港實行的「一國兩制」極為創 新,因香港所享有的自治權力比任一自治區或聯邦制的州政府都來的多,但《基 本法》仍依附在中華人民共和國憲法之下,因此「一國兩制」看似是一國之下兩 種對等的制度並行,但時則不然,它只算是地方自治的一類。臺灣提出「一國兩 政治實體」,認為與中共政府是兩個對等的政治實體,因此固然臺灣是中國的一 省,但中華民國並不可視做中華人民共和國下的一個地方省政府,因此兩岸在進 行談判時,應該就「一國兩制」與「一國兩體」之間找出一個折衷方案,並兼具 聯邦制色彩的法律保障。33 參、兩岸共組「邦聯」的論述. 政 治 大 過去有人提出建議以邦聯制將海峽兩岸政治實體結合在一個政治符號之 立 下,因為各邦沒有隸屬關係,故在臺灣支持的人較多。邦聯制又各自可以保住自 ‧. ‧ 國. 學. 己的主權地位,加上極易在長期結合的情況之下,更進一步可考慮到聯邦制或統 一為單一國家的結果。持這方面意見的有臺灣學者翁松然與邱宏達,兩人都認為 必須經過一段長時間的邦聯階段,可能和平統一。34. n. al. er. io. sit. y. Nat. 臺灣學者丘宏達教授過去曾撰文指出:「兩岸要和平統一,走向一個中國, 目前來看,只有朝邦聯制的方向走才能打開現存政治僵局,邦聯為一因應兩岸發 展狀況可行之政策。因為邦聯是由兩個對等的政治實體來成立,且由條約規定聯 合在一起,享有國際上的保障,唯有這種方式才有可能為臺灣人民所接受。因為 臺灣繼承中華民國的法統地位,在臺灣努力五十多年,擁有政治、經濟上的建設 成就與民主經驗,不會考慮放棄既有的主權地位,去成為中國的一省或類似美國 的一州,不管是否實行『兩制』」。35. Ch. engchi. i n U. v. 過去許多國民黨智庫學者,亦倡議以「邦聯制」作為兩岸走向整合的方向。 國民黨榮譽主席連戰先是提出「邦聯制」的構想: 「在邦聯的架構下, 『一中』的 形式出現,它可以稱之為中國或中國邦聯。兩岸暫時共同分享中國主權,化敵為 友,簽訂停戰或和平協定,建立軍事互信機制,並建構臺海和平區。一旦兩岸全 面和解,以合作代替對抗,共同攜手加速經濟建設,必將為全體中國人創造雙贏 33. 江炳倫,〈自治、聯邦、一國兩制—論解決族群與國家衝突及分裂國家問題的方案〉,《華 岡社科學報》,第 14 期,2000 年,頁 1-5。 34 翁松然,〈邦聯制與聯邦制〉,《聯合報》,1989 年 10 月 15 日。邱宏達,〈已聯邦制統一 中國的可能性〉,《聯合報》,1989 年 10 月 13 日。 35 丘宏達,〈中國統一問題:「一國兩制」與「中華邦聯」 〉,《當代中國研究》,2002 年,第 4 卷。 10.

(15) 36. 的成果」 。 而關中教授也為連戰做出澄清,其所提出的「邦聯制」統一的立場鮮 明,與李登輝時期的兩國論毫無關連,並且在兩權相害取其輕的情況之下,「邦 聯制」的主張比民進黨的「臺獨」理念更為務實,故關中認為「如果在維持自主 的前提下,與中共合組『中國』當然是較理想的安排」 。37時任中央日報社長的邵 玉銘認為:「邦聯可以解釋國統綱領中、遠程,接近統一的狀態」。38他解釋邦聯 是政治學上的名詞,並不否定中國統一,邦聯可以解釋國統綱領中、遠程,接近 統一的狀態,有其想像空間,和「一國兩制」不一樣,兩岸在統一前要尊重雙方 自主和主權完整。 翁松然則先提出國家模式有四種:獨聯體、國協、歐盟、邦聯。獨聯體和國 協仍存有兩個主權國家的概念,北京不可能接受;歐盟是由經濟整合的「外溢效 39 果」走向政治整合,是能為兩岸關係提供新的思維。 而邦聯是翁教授認為最值 得兩岸參考的模式,因邦聯概念有清楚的統合方向,這利於臺海和平與交流,建 立互信,但無最終的統合目標或說統一目標,這點對北京的原則來說仍是癥結。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 最讓外界驚訝的是 2001 年國民黨榮譽主席連戰提出兩岸在尚未統一前的過 渡性安排可從「邦聯制」著手。連戰指出兩岸必須要正視目前對等、分治的局面, 並且在中國統一的過程中要尊重臺灣人民當家作主的「臺灣主體意識」 ,依照「國 40 統綱領」 的架構與民主的程式實踐近程、中程、遠程的統一目標。而國民黨智. n. al. er. io. sit. y. Nat. 庫國家政策研究基金會隨後也就「邦聯制」做一個完整的說帖,而「邦聯」是兩 岸關係發展過程中的一個階段性安排。在此一階段,逐步建立和平穩定的兩岸機 制,說帖並說明「邦聯制」的特色如下:「邦聯內各成員均維持其外交權、國防 權;邦聯內各成員地位基本平等;各成員對其內部事務有其自主性;以和平方法 解決各成員間之爭議;各成員在同一屋頂下,具有共存共榮的關係」 。41連戰認為 「邦聯制」既可以維持兩岸邁向統一的方向,又可以保留兩岸在各自的體制下合 作發展的空間,可為未來全體中國人,打開一扇「機會之窗」。42. Ch. engchi. i n U. v. 由中華民國前政府顧問大前研一所撰寫的《中華聯邦》一書,雖然名稱為聯 邦,但事實上大前研一闡述的也是以大英國協邦聯制的制度去充實「中華聯邦」 的內涵,他主張兩岸關係未來可走向一種結盟的「邦聯制」模式。他舉出目前澳 36. 周育仁,〈邦聯符合兩岸人民利益〉,《中華日報》,2001 年 7 月 6 日,版 9。 關中,〈邦聯是兩岸和平共存的基礎〉,《國家政策論壇》,第一卷第六期,2001 年 8 月。 38 關於邵玉銘的看法,收錄於國家政策研究基金會編,《解決兩岸僵局話邦聯:鼎談集第二集 實錄》,臺北:國家政策研究基金會,2001 年,頁 15-18。 39 翁松燃,〈統合模式初探〉,《新世紀智庫論壇》,第 13 期,2001 年 3 月 30 日,頁 6-10。 40 有關《國統綱領》文件全文內容,請參閱《大陸資訊及研究中心網站》, <http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=68276&CtNode=5836&mp=4>。(2012 年 2 月 10 日檢索) 41 國家政策研究基金會國家安全組,〈有關階段性「邦聯」的政策構想〉,《國家政策論壇》, 第 1 卷第 6 期,2001 年 8 月,頁 100-102。 42 連戰,《新藍圖、新動力》(臺北:天下遠見出版社,2001 年)。 11 37.

(16) 大利亞與加拿大等都是以英國國旗作為聯盟象徵的盟主形式,與各國進行各種經 貿的交往,故以此為借鑑,認為這是兩岸可行的整合模式。他認為全球化的結果 讓傳統的國家主權之觀念慢慢削弱,不再適用於兩岸之間,並也舉出中國大陸的 經濟發展狀況迅速擴張,可將中國想成是數個區域的集合,若將臺灣也視為是一 個區域來看,則勢必不可能排除在這個集合之外,再加上他認為兩岸人民同文同 種,若以大中華思想與文化為核心去建設一個新的聯盟關係,不論國名為何,只 要保持現狀並實現中國統一,即是他所主張的「中華聯邦」邦聯制的核心概念。 43. 臺灣學者包宗和主張「一中共表」 ,他說「中國」可被視作國名, 「中華人民 共和國」與「中華民國」在各自管轄土地上依據各自的「憲法」規定是「國號」, 但在相互對應的關係上是政府的關係。兩岸各自擁有「法理主權」之論述空間, 「一中共表」最重要的目的在促進雙方接受政治現實,並在一中架構下面對中華 44 人民共和國及中華民國之存在。 最後臺灣學者石之瑜認為過去國民黨所主張的 邦聯制,仍是有其發展的空間。他提出兩岸可供組「內邦外聯」的制度,也就是 兩岸在彼此的關係上採用邦聯制,但在共同的對外關係上則採聯邦制。兩岸之間 的相互關係是一種互不隸屬的關係,故在他們分別管轄的範圍中,行使管轄的正 當性與合法性,不是來自對方的授權,而是來自於兩個政治體系內部各自的認 可。臺灣對外而言,屬於邦聯的一部分,不能逕自執行邦聯一部分之主權,則即 使臺灣對內的主權不能剝奪,似乎又不必與「一國兩制」抵觸。45. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. al. n. 肆、兩岸朝向「統合」方向的論述. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 可以看出邦聯制的論述,均是由臺灣方面提出,因先從較為鬆散的制度,逐 步建立互信與共識後,才可以繼續往更緊密的模式或是聯邦制前進。. i n U. v. 在本節的分類裡,被非單純指兩岸可共同朝向統與合的目標前進,而是有兩 個完全不同的主張需要先行區分。一個是民進黨陳水扁執政時期所提出的「統合 論」,這裡的統合論述並非以兩岸邁向統一為方向,另一個是臺灣學者張亞中所 提的「一中三憲」,這個論述就是以統一為目標。 一、非以統一為目標的統合 過去擔任過民進黨中國事務部主任的顏建發,對於陳水扁總統任內提出的 「統合」願景認為,在民進黨執政下的兩岸關係其主張的立場和國民黨大不相 同。2000 年臺灣總統選舉首次政黨輪替後,同年 12 月 31 日陳水扁總統的跨世紀. 43 44 45. 大前研一,《中華聯邦》 (臺北:商周出版社,2004 年),頁 68-73。 學者訪談內容參見附件一,時間:2012 年 6 月 11 日。 學者訪談內容參見附件一,時間:2012 年 5 月 21 日。 12.

(17) 46. 談話首度向中共提出「統合論」 的構想,希望能擱置主權爭議發展兩岸關係。 顏建發分析陳水扁總統的「統合論」其內涵是恪守中華民國憲法,用和平對等的 方式和中國大陸發展政經關係,但用「主權」概念要和中國大陸交流協商,並將 「一個中國」視為可討論與協商的議題,而非雙方談判前的前提條件,這對北京 來說是「臺獨」思維,也與「一個中國原則」相悖,沒有協商的餘地。可以這麼 說,這裡的「統合論」精神在於尋求共存共榮,不管是邦聯、國協、共同體或其 他任何形式都可以是可能的統合模式。47陳水扁在 2001 年所提出的「統合論」, 認為統合和統一之間仍有一段差距,統合既是一個過程,一種整理綜合的程式方 法,也可指一種國家地區及人民之歸宿狀態,故「統合」是指兩個或兩個以上相 互對等的「主權」關係,依翁松燃教授的觀點,含有「統而不一」及「分而不獨」 之意,並且是自願的結合。 二、以統一為目標的統合. 政 治 大 臺灣大學政治系教授張亞中則對統合的定義與上述兩位學者不同。他於 2000 立 年始從「全球治理」(global governance)的角度來思索,可否借鏡歐盟模式來處 ‧. ‧ 國. 學. 理兩岸關係的統合路徑。張教授從國際關係理論中分別擷取部分適用於兩岸之間 政治定位爭議的解決途徑,並且吸收「歐洲共同體」的成功經驗,提出「兩岸三 席」的新思維來解決兩岸的歧異。借用「屋頂理論」的概念,主張在不分裂「一. n. al. er. io. sit. y. Nat. 個中國」的前提下,創造出第三個憲法性文件,把「和平協議」跟「軍事互信機 制協議」、「國際空間協議」放入第三個憲法,「一中三憲」的兩岸治理即可提供 另一思考方式。「治理」的概念來自於現實主義的主權至上、新自由主義的平等 觀、建構主義的和平觀,所謂的「兩岸三席」排除了雙邊政府都想要「統治」對 岸的想法,第三席是建立一個跨兩岸的機制並扮演協調整合的功能,而其職權與 權限則由兩岸共同討論,等到建立足夠的互信基礎後,可望有「兩岸統合」的外 溢(spill over)的效果。從過去到現在的交流可發現,兩岸經濟互動唯有在建立 足夠的政治信任下,對彼此產生認同感,才可能有可長可久的發展。48. Ch. engchi. i n U. v. 伍、其他模式 前政治大學國際關係研究中心副主任魏鏞則早在 1976 年時提出兩岸的分裂 是一種「多體制國家模式」,非文化或民族的分裂國家模式。他分析過去中國的 歷史朝代,也歷經過多次的分裂,出現多個「政治體系」並存的情況,但這些「政 治體系」不涉及主權的問題,中國的主權從來沒有被分割,若單從十七世紀西發 46. 「統合論」內容請見〈總統發表跨世紀談話〉,《總統府網站》,2000 年 12 月 31 日, <http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=3388&rmid=514&sd=2000/12/31&e d=2000/12/31>。 47 顏建發,〈兩岸統合的前景〉,《遠景季刊》,第 2 卷,第 4 期,2001 年,頁 101-120。 48 張亞中,〈論兩岸治理〉,《問題與研究》,第 42 卷,第 6 期,2003 年,頁 29-66。 13.

(18) 利亞條約的主權觀念來解釋中國情況,則不盡恰當。2002 年魏教授更提出「民 族內共同體」的過渡安排以實現兩岸統一。他認為兩岸現階段為兩個競爭的政治 體系,不是國家與國家間的分裂,在未達成最終的國家統一之前,雙方可以先建 立一個過渡性的制度,共同體的核心內涵為「兩岸同屬一個歷史、地理、文化的 中國」,不單指兩岸任何一方;國際上,應允許外國雙重承認,同時和臺灣與中 共建立外交關係。而魏教授的所創的名稱不用西方制度的「邦聯」或「國協」, 是為於避免混淆解讀成兩國主權國家的結合,引起爭議。49 澳門大學法學院教授駱偉建則是認為,與其說兩岸要走向怎麼樣的國家結構 模式,不如先探討兩岸之間共同的核心價值是什麼,雙方的底線是什麼,實質的 東西比較重要,而不是流於形式或將某個框框套進來。. 50. 金門技術學院國際事務學系教授周陽山結合四個國家結構的政治制度來說 明兩岸關係可有「一個中國,四重聯盟」的構想。四重聯盟的第一個是「不均等 的聯邦制」,適用於統一後的臺灣。單一制國家內可劃分一小部分為自治區,自 治區內享高度自治,在國際上自治區也有代表權,形成「一國兩席」;第二個是 在港澳實行的「準聯邦制」,這是港澳回歸後五十年不變的「一國兩制」模式; 第三個是「協商式民族自治制度」,所指的地區是少數民族的自治制度,但卻不 同於現今中國大陸對西藏、新疆的自治。其目的是區隔少數民族的特色,而不是. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 希望民族統合或民族同化;最後是「均權制之下的地方自治」,這適用於中國大 陸各省,依照中央放權及地方分權的概念下建構單一制的國家體制。最後周教授 認為「四重聯盟」必須透過憲政改革的一連串工程才得以實現。51. 49. Ch. engchi. i n U. v. 魏鏞,〈邁向民族內共同體: 臺海兩岸互動模式之建構, 發展與檢驗〉,《中國大陸研究》, 第 45 卷第 5 期,2002 年 9 月-10 月。 50 學者訪談內容參見附件一,時間:2013 年 3 月 26 日。 51 周陽山,〈「不統不獨不武」與統合前景〉,《臺灣民主季刊》,第 5 卷,第 2 期,2008 年 6 月,頁 141-148。 14.

(19) 第二章 國家結構模式的探討 國家結構是指一個國家內部的縱向構成形式,也就是國家如何在全國政權與 地區政權之間進行權力劃分。中央政府或聯合政府的權力和地方政府(只各省、 邦、州)的權力何為原始的權力,何為賦予的權力,剩餘的權力歸誰所有?都有 詳盡的規範。52國家結構模式對於現代民族國家的國家運作、政府治理與社會穩 定等亦影響重大。從國際法的角度來看,國家的結構形式分為兩大類,一種是單 一制國家,另一種是複合制國家。而後者又因中央政府與地方政府的權限細分為 君合國、政合國、邦聯與聯邦四種。 「君合國」(Personal Union)是指多國共戴一君的現象。中古歐時期君合國是 很普遍的現象。當某國君主逝世,而他國君主要按照君位繼承法繼承該國君位。 一般而言,「君合」關係沒有永久性,各組成國保留獨立國地位,只是保持著很 鬆散的聯繫。53而「政合國」(Real Union)是比君合國更為緊密的結合,一般由條. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 54. 學. 約或法律確定這種關係。一方面各組成國保留各自的政府,在內政上保持各自獨 立;但另一方面各組成國又共戴一君,在對外時被視為一個國家。歷史上「政合 國」國家只有三個:奧地利與匈牙利帝國、波蘭與立陶宛王國和瑞典與挪威聯合。. er. io. sit. y. Nat. 本章主要針對單一制、聯邦制、邦聯制三種國家結構模式對兩岸政治整合的 可行性進行探討。. n. a l 第一節 單一制國家 i v n Ch U engchi. 壹、單一制國家的定義與特徵 根據何適教授從國際法對國家結構的解釋,他認為單一制國家(Unitary State) 是指:「國傢俱有一個至高無上的中央政府,地方或其他的行政機關僅具有一部 分特定的行政權力,例如臺灣、日本、泰國、菲律賓、法國、義大利、比利時等 等」 。55因此辨別單一制國家最具明顯的特徵,即為國家憲法中明訂,中央政府為 一個唯一統籌與決策的單位,而其他地方機關則無決策的權力,其權力是被中央 政府所授予的,是一個執行與遵從的角色。. 52 53 54 55. 王振民,《中央與特別行政區關係》(北京:清華大學出版社,2002 年),頁 12。 任德厚,《政治學》, (臺北:三民書局,2008 年) 。 任德厚,《政治學》, (臺北:三民書局,2008 年) 。 何適,《國際公法》,臺北:臺灣商務印書館,1980 年,頁 18。 15.

(20) 再者,單一制國家設有統一的立法機關和統一的中央政府,全國只有一個憲 法,並且按行政區域劃分行政單位,這並不是分子國或成員國的結合,各行政單 位和自治單位都受中央的統一領導,沒有脫離中央而可獨立制定的權力。地方政 府雖然也設有相應的權力機關或立法機關、行政機關和司法機關,但許可權是由 憲法授予的,或是由中央政府直接授於或委託的,地方權力的大小完全取決於憲 法的規定或中央的授予。在對外關係中,它是單一的主體,具有完整的國際法人 格,在單一制國家的領土上沒有其他任何類似的國家組織存在。 貳、單一制國家運作的優點 單一制國家的權力由中央政府進行統籌與分配國家資源,在統一決策控制之 下,優點有:1、國家政策明確:政策是由中央政府單獨作成,毋須與次級政府 協商或衝突,施行的效率較佳。2、權責不致發生混亂:各級政府應為所屬問題 或功能負責,對選民而言是相當明確的。3、避免國會、官僚制度、與政策計畫 的重疊,以節省大量的直接成本,且毋須付出不必要的、重疊繁複的、和可觀的 實際成本。4、不致引發各級政府對公帑的籌措和支出的公正問題,只有一個財 政機關,國家預算容易掌控,也較少發生中央與地方的衝突。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 參、單一制國家面臨的問題. n. al. er. io. sit. y. Nat. 單一制國家大多走向中央集權制(centralization),雖然優點在於促進凝聚 國民意志與統合國家資源和建構整齊的社會,以協助國家有效率統治社會於內並 對抗敵患於外。56但中央政府卻面臨離地方政府遙遠,無法聽到民眾的心聲,導 制各項制度不能因地制宜。陳建仁教授在分析日本在施行單一制的結構形式時, 指出:「單一制國家必須面對的重要課題是「府際合作」( intergovernmental cooperation)或「跨域治理」(interregional governance)的考驗。前者的府際合作 是指在突破過去層層節制和壁壘分明的行政區劃統治的藩籬上,各政府之間共同 處理某些特定的公共事務。而其彼此之間的互動往來,則稱為府際關係。傳統行. Ch. engchi. i n U. v. 政模式與府際合作模式之差異點在於:前者堅持中央政府在所有公共事務和各級 政府之間,扮演資源分配和指揮監督的角色;後者則重視垂直或水準層級內各政 府間彼此分享權力,強調跨行政區與跨部門的整合與協調,中央政府在此僅是平 行互助過程中的一個行動者。換言之,前者代表著傳統上傾向權威主導、向上集 中、封閉本位、各自為政的舊地方主義;後者則是代表著主張溝通協商、資源共 用、開放跨域、相互依存的新地方主義(new localism)」。57. 56. 陳建仁,〈單一制國家中央與地方夥伴關係之建構〉,《東吳政治學報》,第 26 卷,第 4 期, 2008 年,頁 99。 57 陳建仁,〈單一制國家中央與地方夥伴關係之建構〉,頁 99-100。 16.

(21) 陳建仁進一步分析,府際合作大致分為兩種類型,其一為垂直型府際合作 模式,指中央與地方或上級政府與下級政府之間的相同業務整合;第二為水準型 府際合作模式,為同級政府或地方自治體之間的相同業務整合。單一制國家推動 府際合作最大的困難點在於如何解除中央管轄地方之制度與習慣,以落實真正意 義的垂直型府際合作。事實上,即使是水準型府際合作,亦同樣存在如何避免中 央積極幹預之困境。 肆、現階段單一制結構模式對兩岸關係的適用性 就目前兩岸的國家結構形式來看,中華民國與中華人民共和國均採行單一制 的國家結構模式,要將臺北與北京兩個獨立的中央政府合而為一,則實困難。依 照馬英九政府的主張,根據中華民國憲法的架構,目前兩岸關係的明確定位為「一 個國家,兩個地區」 ,58這裡的「一國」指的是中華民國,而「兩個地區」是指台 灣地區和大陸地區,依照目前兩岸分治的現實,臺北與北京雖然不是國與國的關 係,但是對等的關係。中共長期宣稱中國為一個單一制的國家,未來也必定不會 改變。雖然目前在香港特區與澳門特區實行「一國兩制」,但仍是在中共中央政 府領導下的兩個特區政府,並根據全國人民大會所制定的《香港基本法》與《澳 門基本法》之規定,兩個特區的行政長官還是要由中央政府任命,故權力來自於 中共中央政府的授予。針對港澳的「一國兩制」中共亦強調絕不能與聯邦制畫上. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. 等號,其原因在於,中國歷來是單一制國家,實行中央高度集權,然而,自香港 回歸和澳門回歸以來,實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權 和終審權,大大超過了省、直轄市和民族自治區的權力,在許多方面超過了聯邦 制國家成員國的權力。59過去江澤民時期在接受《華盛頓郵報》的專訪時,明確. n. 指出無論是聯邦制或邦聯制,都是國家的組合形式,不能套用在所有的地方,制 度存在與適用都是基於特定歷史背景與獨特的國家條件。江認為「一國兩制」充 分考量到台灣的歷史與現實,符合台海兩岸人民統一的共同願望以及根本利益, 完全配合台灣現有的社會制度與生活方式,所有針對香港和澳門的政策都可適用 於台灣。60對於中共主張「一國兩制」內涵的討論,將會在第三章中做詳細的探. Ch. engchi. i n U. v. 討。 故單一制國家結構模式強調全國只有一個唯一的中央政府授權地方政府權 限,臺北政府與北京政府誰應為中央政府的難題會出現相當大的分歧與爭議,無. 58. 〈中華民國第 13 任總統、副總統宣誓就職典禮〉,《總統府網站》,2012 年 5 月 20 日, <http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=27200&rmid=514&sd=2012/05/20& ed=2012/05/20>。 59 宋小莊, 《論「一國兩制」下中央與香港特區的關係》(北京:中國人民大學出版社,2003 年), 頁 103-116, 60 〈江澤民接受《華盛頓郵報》專訪〉,《中共國臺辦網站》,2001 年 3 月 26 日, <http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723657.htm>。 17.

(22) 法解決。此外,在國際上的國號、國名、國旗等問題若要符合單一制國家的規範, 進行整併合一,兩岸現狀則勢必不可行。. 第二節 聯邦制國家 壹、聯邦制國家的定義與特徵 聯邦制國家(Federation)是一個由兩個或兩個以上的分子國聯合的國家,在國 際法上聯邦國視同一個統一的國家,並有一部聯邦憲法來分界聯邦中央政府與州 政府的權力關係,兩者之權限不能超出憲法的規定,在聯邦憲法中「列舉權利」 以外的即為「保留權力」,職權劃分的目的是要保障各州能自由行使的權限。聯 邦政府擁有全國性的權力,如對外宣戰、媾和、簽約、締盟、派遣及接納外交代 表等,而其他地方性的法律則由各州政府制定,如商業行為、稅收、教育制度、 交通法規、一般民事案件等,並且在憲法所容許的範圍之下,可以與外國訂立有 限的協定。61聯邦制國家的國會必定有兩院制,第一院代表人民,第二院代表各. 立. ‧ 國. 學. 邦。62. 政 治 大. ‧. 根據 Aandrew Heywood 所列出的四個聯邦制的特徵看,有 1、確立聯邦制有. n. al. er. io. sit. y. Nat. 兩種自主性相當高的層級政府,所謂的層級,指中央政府與地方政府,雖不是對 等關係,但仍有互不侵犯的權力,而故兩岸政府誰是中央誰是地方?都有待解 決。2、成文憲法。每個層級的政府的職權與權力定義都需依照單一或成文憲法 約束,但這並不是一個簡單的工程,從制定這套憲法到修改這套憲法所要先產生 的議員,都將是很困難的問題。3、憲法的裁決者。憲法條文由最高法院解釋, 仲裁各層級政府的糾紛,為解決各層級政府的管轄範圍 由司法部門涉入政策制 定過程。4、連鎖性制度。為了促進聯邦與州層級政府的合作與瞭解,各地方政 府必須賦予在中央的政策制定過程中擁有發言權,這通常由兩院制國會來達成, 第二院或是上議院的設計是來代表州的利益。. Ch. engchi. i n U. v. 聯邦政府的地位高於省(或邦、州) ,主要也有幾個面向:第一,聯邦憲法、 法律及以聯邦名義締結的條約,在全國範圍內適用,各省(或邦、州)必須遵守; 第二,省(或邦、州)的憲法或法律,凡與聯邦憲法、法律或條約相抵觸者一律 無效。第三,各省(或邦、州)的憲法與法律,若與聯邦憲法和法律發生衝突, 聯邦憲法和法律優於州的憲法和法律。而在省(或邦、州)政府各自的權力範圍 內享有的最高權力,主要有:第一,各省(或邦、州)規定的許可權範圍內享有 最高權力,各自對內的公民有直接管轄權;第二,各省(或邦、州)設有立法、 61 62. 何適,《國際公法》(臺北:臺灣商務印書館,1980 年),頁 21-22。 任德厚,《政治學》(臺北:三民書局,2008 年),頁 93。 18.

(23) 行政和司法機關,各自有法律;第三,各省(或邦、州)的任命、監督和考核各 自的政府官員,互不干涉事務。 貳、聯邦制國家運作的優點 聯邦制最顯著的優點是能調整省(或邦、州)政府的要求,使其適應各地 方的不同情況。尤其是對那些不同種族、語言或宗教集團按地區聚居的國家來 說,情況更是如此。63故各省(或邦、州)政府享有因地制宜的立法權限,並允 許政策的差異性是單一制國家的政府無法實現的,實踐了地方治理的精神。其 次,聯邦制國家賦予各省(或邦、州)利益在憲法上有政治發言權,分散聯邦中 央政府的權力,如此可以創造出一個保障個人自由的制衡網絡。第三、具有統一 的經濟關係,使各省(或邦、州)在貿易、財政、金融與貨幣等方面統一管理。 這提供一套制度性機制,使多元社會得以維持團結性和一致性。最後,聯邦制符 合地方治理的精神,最重要的仍是能夠高度保障個人自由。這既反應了多元特 色,並也對中央權力形成制衡,聯邦制度具有高度的穩定性,在國家強大的同時, 也確保省(或邦、州)的靈活性和創造性。正因為聯邦制具有很大的包容性,所 以世界上的大國及次大國(如美國、俄羅斯、加拿大、德國、澳大利亞、巴西、 墨西哥、印度、巴基斯坦、尼日利亞等)大多採行聯邦制,聯邦制國家約占世界 1/2 的土地和 1/3 以上的人口。由於實行聯邦制的國家在政治體制上存在著很大. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 差異,於是有些學者主張以美國、瑞士、加拿大和澳大利亞為典型的聯邦制。. y. Nat. er. io. al. sit. 參、聯邦制國家面臨的問題. n. 聯邦制國家雖然相較單一制國家的立法較為因地制宜,但同時也產生了一些 問題:一、全國無統一的立法,民眾每到一個州就需重新適應法律規定。二、各 省(或邦、州)政府可能與聯邦政府產生權力矛盾與鬥爭,雖然憲法保障了各省 (或邦、州)的權力,但聯邦政府的職能與幹預有不斷增加的趨勢。三、分權制 可能助長分離勢力壯大,全國政策的施行效率不高,聯邦政府與省(或邦、州). Ch. engchi. i n U. v. 政府之間相互扯皮、推諉,各省(或邦、州)政府之間各自為政。實行聯邦體制 並非能夠確實調和中央政府與各省(或邦、州)政府之間的權力關係,解決分歧。 肆、現階段聯邦制結構模式對兩岸的適用性 兩岸目前若要採行聯邦體制達成國家統一,可能仍有很大的困難。 首先,與單一制相同的情況是,台灣與中國大陸都無法放棄其原本的主權國 家地位,共同聯合成立一個新的聯邦國。兩岸雖然都邁向一個統一的國家有意 63. 陸潤康,《美國聯邦憲法論》(臺北:文笙書局股份有限公司,1983 年)。 19.

(24) 願,但若要求任何一方放棄國家地位併入另一方的方式就不可能被接受。對中國 大陸來說,中華人民共和國已被大多數的國家承認其為代表中國唯一合法的政 權,若要捨棄其國家地位,與其所認為分裂的一省平等地共組成一個國家的可能 性不高。江澤民過去也表示聯邦制不符合中國的歷史傳統與國家條件。但單就從 中國大陸對於港澳地區施行的「一國兩制」來看,有學者認為其實這樣的制度模 式已具有聯邦制的色彩。香港與澳門特別行政區的地位明顯超出了聯邦制國家中 的州的地位,因此中共的單一制已經是特殊的單一制,是一種複合制,是結合了 單一制和聯邦制內涵的新型國家結構形式。64另外,還有一種意見認為,特別行 政區不僅是特別, 「特別」一詞不能表達出香港和澳門的地位,而是要說「例外」 , 65 是「例外行政區」 ,甚至可以說這是一種帶有中國特色的聯邦制。 雖然以上對港 澳實行的「一國兩制」是否為單一制存有不同的看法,但就現行制度來說,中共 的國家結構模式仍是單一制,而臺灣不同於港澳地區,因此即便中共施行聯邦制 度,臺灣地區仍不應該被視作特區政府的地位。對臺灣來說,中華民國的存在是 一個事實,國家地位不可抹滅,若只淪為中華人民共和國的一省或特區,則不會 被中華民國的人民接受。. 政 治 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 兩岸如果要真的採用聯邦制度,還是必須回到要先調和兩岸之間的立場這一 步驟開始,也就是說聯邦要在達成共識的前提下,找出一個雙方都同意的制度才 能施行,若未能達成共識,面對聯邦制的特徵就會產生許多問題,並就目前的兩. n. al. er. io. sit. y. Nat. 岸情勢來說,「九二共識」裡仍沒有對「一個中國的內涵是什麼」達成共識,故 還不到採行聯邦制的階段與條件,就算聯邦制度是個可行的方案,在現階段也有 施行上的困難。兩岸關係從 2008 年 5 月後才逐步改善,但兩岸官方對於政治議 題的接觸仍然停滯,截至 2012 年 9 月為止,兩岸共簽訂十八項的經貿協議,目 前仍在經貿的「深水區」,兩岸互設辦事處的事宜亦仍在洽談當中,故要跨入政 治領域的接觸,尚欠缺成熟的條件。. Ch. engchi. i n U. v. 第三節 邦聯制國家 壹、邦聯制國家的定義與特徵 邦聯制國家(Confederation)是一種兩個或兩個以上的分子國家基於條約的國 家聯合,從過去的國家經驗來說,會結合成邦聯是由於軍事、貿易或其他共同的 目的而組成的。何適教授認為:「分子國根據條約而組織中央機關(或委員會), 行使一種共同的權力,但範圍有限,且大多數分子國對自己國內擁有獨立自主的. 64 65. 傅思明,《香港特別行政區基本法通論》(北京:中國檢察出版社,1997 年),頁 33-35。 王禹,〈論國家對特別行政區授權的意義、依據、形式及其體系〉,《 「一國兩制」研究》, 第 9 期,2011 年,頁 7-8。 20.

(25) 66. 權力,不失為國際法人格的地位」 。 也就是說,邦聯制國家沒有一個最高的立法 機關,也沒有最高的行政機關,因此,邦聯國沒有統一的賦稅、財政、軍隊、國 籍等,分子國成員保有對內與對外的自主性,是為較鬆散的國家結構。 任德厚教授認為邦聯制國家的關係緊密度低於聯邦制國家,但又較一般條約 關係更全面且涉及社群意識。是由條約性的協定構成國家間的結合,任何的變動 均需各方的同意。67從國際法上解釋,可由《奧本海國際法》中的定義來界定邦 聯國家的特徵:「邦聯是若干具完全主權的國家,為維持它們對內和對外的獨立 的目的,根據一個條約而聯合成為一個具有自己的機關的聯合體,而這些機關被 賦有對各成員國的而不是對各該國的公民的一定權力。這種邦聯和政合國一樣, 本身不是一個國家,它只是國家之間的國際聯合,是一個國際性的社會,因為各 成員國仍然各自是完全主權國家,和獨立的國際人格者。但是邦聯為著某些目的 可以被視為一個國際人格者,因為它代表著完全主權的成員國的複合權力。邦聯 的主要的有時是唯一的機關,是由外交使節代表各成員國的一個機關,它擁有的 權力是一種國際權力,對各成員國的完全主權並沒有任何影響。這種權力基本上 不外是:如果某一成員國拒絕遵從邦聯條約的要求,各成員國代表機關有權對該 成員國使用各種方式的強迫」。68過去出現過短暫的邦聯制國家有 1776 年到 1787 年的美國邦聯、1815 年到 1848 年瑞士邦聯、1815 年到 1866 年的德意志邦聯。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 貳、邦聯制國家運作的優點. y. Nat. sit. n. al. er. io. 由幾個主權獨立的國家因軍事或經濟等利益而聯合,是為邦聯制國家的最大 特徵,邦聯制的優點在於:. Ch. i n U. v. 第一,各成員國之間是透過外交代表進行協商,因此成員國除了遵守訂定的 協約外,其他的外交活動仍是以本身國家為一個國際法的主體,雖與其他成員國 共同組成一個邦聯政府為最高機關,但邦聯政府的權力不具約束力,組織內的共 同機構往往只具備有限的權職,不在協約內的權力成員國有權利可以不需要遵. engchi. 守,因而邦聯政府的力量可有所節制,甚至受相當的侷限,例如行政或立法機構 通常對成員國內的公民不具有直接的管轄權,若有直接的法規訂定則是少有的情 形,在上述的情況之下,分子國因共同的利益進行結合,也有利於合作。 第二,成員國的聯合不必然是走向統一的方向,這可讓各成員國之間有一段 磨合期,現階段的聯合可以幫助思考未來成員國之間的分或合,故邦聯內的成員 得以保有獨立的主權,以及脫離邦聯的權利。 66. 何適,《國際公法》(臺北:臺灣商務印書館,1980 年),頁 20。 任德厚,《政治學》,三民書局,2008 年,頁 100。 68 詹寧斯‧瓦茨修訂、王鐵崖、陳公綽、湯宗舜、周仁譯,《奧本海國際法(第一卷第一分 冊) 》,北京,中國大百科全書出版社,1995 年,頁 162。 21 67.

參考文獻

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