第四章 定位中介組織
第三節 國土復育和民眾參與意涵的雙重性
「國土復育策略方案暨行動計畫」在2005 年於行政院通過之後，國土復育條例則 一直未能成為正式的法律條文，TIIWE 所執行的國土復育計畫，也就一直處於沒 有直接相對應法源依據的情形。觀察2005 年到 2011 年水利署和水利規劃試驗所 相關的國土復育規劃案，國土復育包含兩種內容，一種是TIIWE 提出的整體地景 改造，另一種則是以綜合治水、地貌改造和產業調整為主軸的三個模式。同樣的，
在國土復育相關的民眾參與當中，也有兩種面貌，一種是由TIIWE 以外的機構所 承辦的規劃案當中附加的民眾參與，基本上是民眾意見調查，目的並非告知或與 民眾協商規劃內容，而是透過問卷的方式調查民眾對於規劃案實際落實之後，土 地徵收或是遷村等選項的配合意願；相較於此片段性、一次性的「民眾參與」方 式，TIIWE 則希望以訪談→座談→工作坊→座談會的方式，進行密度較高的規劃 單位與居民對談活動，希望能夠逐漸讓民眾與規劃單位一同討論解決地層下陷之 環境與社會問題的可能性。
雖然「國土復育」這個計畫是官方計畫，TIIWE 所提出的國土復育方針也進入中 央部會的討論當中，但是綜觀2005 年到 2012 年相關的規劃案，除 TIIWE 本身進 行的規劃案之外，這個想法並不為官方所沿用；而TIIWE 從 2006 年就開始採取 的民眾參與想法，也只出現在TIIWE 所承接的規劃案中，並非公部門特定進行民 眾參與的模式，雖說如此，TIIWE 所推動的民眾參與方法仍然在水利署中有一定 的重要性。從國土復育和民眾參與的內容來看，TIIWE 在其所進行的國土復育民 眾參與計畫當中，與國家之間存在著變動的關係，雖然TIIWE 執行的是官方委託 案，經費也是來自於公部門，但是TIIWE 所抱持的規劃理念，卻又不是公部門檯 面上所積極推動的計畫，但與TIIWE 相呼應的計畫卻在檯面下隱約地浮動著。這
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而且在這些規劃報告當中，基本上每次計畫執行，對於民眾的意見蒐集都只有一 次，而且只是占總計畫的一小部分，並非特別以一整個計畫進行民眾意見的調查；
當然在這樣的模式當中，民眾即便在公共政策還在規劃階段的時候就已經與規劃 內容有所接觸，但這樣的接觸往往限縮於簡單的勾選式的問卷調查，和民眾之間 並未建立交流回饋機制。
相較於這些計畫當中沒有重複性的、簡單勾選式的、只占整體計畫一小部分、規 劃後才詢問民眾意見的「民意調查」，相較於這些民意調查，基本上TIIWE 民眾 參與的負責人認為，過去的民眾意見調查多僅限於單次計畫，問卷調查完之後就 離開當地，無法達成甚麼實際的影響，因此，TIIWE 進行民眾參與的方式和心態，
也就盡量避免這種情形發生。
2. TIIWE 進行的民眾參與
從TIIWE 在 2007 年以及 2011 年兩本規劃報告書來看，TIIWE 跟前述規劃報告當 中民意調查的差別，在於(1)TIIWE 希望能夠連結不同的利益關係人，針對同一些 問題進行討論，而不僅只是個別受訪者意見提出後就結束；(2)TIIWE 所討論的議 題比較廣泛，而非僅限於規劃報告當中的遷村、聚落墊高等方案；(3)TIIWE 希望 讓當地能夠聚集起討論議題的氣氛。
表 12TIIWE2006-7 年執行之民眾參與內容摘錄
規劃主題 訪談議題 討論小組之預定成員
治水與國土復育 治水的優先次序
治水的執行難題與推動關鍵 永續性的治水策略
水利署、水利規劃試驗所、
第五河川局、縣政府水利 局、鄉鎮公所、專家學者等
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用水與產業 養殖、農作常見的災損 用水特性的調整
永續性的養殖策略
漁業署、縣府農業局、養殖 協會、漁會、農會、養殖戶、
蚵農、專家學者等 (引用自 2007〈嘉義沿海地區國土復育及永續發展規劃〉)
圖 7TIIWE2010-11 年執行民眾參與的流程圖
(引用自 2011〈沿海地層下陷區國土復育工程公眾參與及培力深耕策略研擬〉)
表 13TIIWE2010-11 年民眾參與各項活動場次與人數統計
意見交流場合 居家式訪談 開放式訪談 座談 工作坊 研討會
場次 210 40 11 20 3
人數 638 159 96 398 80
(資料來源：經濟部水利署 2011。沿海地層下陷區國土復育工程公眾參與及培力 深耕策略研擬)
表 12 是 TIIWE 在 2007 年完成的〈嘉義沿海地區國土復育及永續發展規劃〉當 中，TIIWE 進行民眾參與的部分內容，除了治水與國土復育和用水與產業這兩項
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討論的主題，還有生態與觀光、生活與環境、政策與土地、治水復育與振興，在 這六項討論的議題當中，TIIWE 都規劃了相關的公部門、專家、民間單位共同進 行討論。
而在後續2011 年完成的〈沿海地層下陷區國土復育工程公眾參與及培力深耕策略 研擬〉當中，TIIWE 則是擴大這樣的討論模式：圖 7 是 TIIWE 在 2010-11 年所進 行的民眾參與活動示意圖，依序訪談→座談→工作坊→研討會步驟，從零散的訪 談對象，逐漸在一場討論當中聚集更多類別的利益相關人，並逐漸聚焦討論的議 題。
除此之外，TIIWE 還與台灣師範大學社工系合作，在「訪談→座談→工作坊→研 討會」之外，以居家式訪談的方式，訓練受訪員到弱勢家庭當中進行淹水情形、
淹水對於工作、健康、經濟等影響的問卷調查。從表 13 可以看出，居家式訪談 占TIIWE 此次計畫的一大部分。
總的來說，TIIWE 到目前(2013/10/07)為止，總共進行了兩階段的民眾參與行動，
此處的民眾參與也就定義為TIIWE 設定議題、邀請各單位進行討論的模式。在第 一階段(2007)的民眾參與鑲嵌在嘉義國土復育的規劃當中，TIIWE(11 人)與嘉義大 學(4 人)、台大城鄉基金會(6 人)、崇竣工程顧問公司(4 人)以及肯特國際藝術工作 室合作。
3. TIIWE 後續進行的 SOP 計畫
在TIIWE 於 2007 和 2011 年分別完成兩階段的民眾參與計畫之後，繼而在 2012 年完成水利署水利規劃試驗所委託的〈民眾參與標準作業程序(SOP)建立及規劃成 果推廣之研究〉(以下簡稱 SOP 計畫)。SOP 計畫是由 TIIWE 引進國外 SWITCH
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流程，加以改進簡化之後，希望成為官方計畫民眾參與的程序參考，其中包含初 步對話→建立關係及信任感→深入溝通與共同協商→達成協議並承擔義務。
由TIIWE 所引入的民眾參與標準作業程序，受到水利署的認同，在水利署的電子 報當中發布：
鑑於水利署規劃多項計畫時，原認為可為人民帶來利益，但卻事與願違，或 許方法不對、溝通不足及宣傳不夠，常造成百姓反對，政策無法順利推動，
使政府施政效能大打折扣，基於上述問題及需要，水利署水利規劃試驗所辦 理「民眾參與標準作業程序（SOP）建立及規劃成果推廣之研究」計畫，引 進歐盟基金成立之SWITCH（Sustainable Water management Improves
Tomorrows Cities Health）之永續整合方法，此法係跨領域凝聚專家及從業人 員，其核心是學習聯盟(LEARNING ALLIANCES)-多重的利害相關人平台，
可讓專家及從業人員在過程中一起團結合作，透過對問題之增進與理解尋求 解答與共識。
(2013/10/7 水利署電子報 推動民眾參與標準作業程序，積極尋求政府與民 間共識良方
http://wra-epaper.blogspot.tw/2013/01/blog-post_7021.html )
相較於其他單位所進行的民眾意見調查程序，同樣鑲嵌於公共工程當中的民眾意 見調查，TIIWE 所進行的民眾參與模式，經過 2007、2011、2012 三個階段的發 展，逐漸成為一套具有固定模板的系統，透過SOP 計畫的撰寫，TIIWE 所提倡的 民眾參與方式，有可能成為公部門固定的民眾參與要求；即便如此，必須要提及 的是，TIIWE 所推行的民眾參與，並非源自於水利單位的要求，而是 TIIWE 本身 的理念進入到官方部門之後，才逐漸轉化為公部門認可的構想。
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二、「國土復育」的意義
1. 國土復育的緣起和相關爭議 (1) 緣起
國際環境水利學院(TIIWE)初次在嘉義縣東石地區所執行的民眾參與計畫，是受經 濟部水利署水利規劃試驗所委託的〈嘉義沿海地區國土復育及永續發展規劃〉。 TIIWE 所執行的「國土復育」規劃，緣起 2004 年，敏督利颱風所帶來的豪雨以 及後續西南氣流的豐沛雨量，造成台灣南部和中部地區嚴重災情，因而行政院院 會在2005 年，通過「國土復育策略方案暨行動計畫」以及「國土復育條例(草案)」，
希望採取土地限制利用的方式，提高台灣國土的穩定度。
敏督利颱風，挾帶超強西南氣流，帶來傾盆而下的暴雨、強風，引發驚人土 石流及海水倒灌，讓甫自五年前九二一震災，三年前桃芝、納莉風災走出來 的中部居民，再一次遭受家園破毀、親人離散的苦難。……為了讓中橫山林 休養生息，九二一大地震發生後，已經有許多學者主張「封路」。然而面對當 地居民的強大反彈聲浪，政府仍投入大筆經費整修，原本預定在今年七月底 全線通車的中橫，如今遭遇七二水災，受損情況更甚於五年前，再度逼使國 人不得不審慎考慮中橫存廢問題。經建會副主委張景森就建議：「不該搶通的 道路不要搶通，不要讓道路成為萬惡之首。」
─摘錄自台灣光華雜誌2004 年 8 月，頁 162，「七二水災」，喚起國土保安新 思維
(2) 國土復育影響原住民權益的疑慮
由於國土復育條例(草案)牽涉到包含原住民在內的山坡地使用者的權限，例如在 山坡地發展觀光事業的限制，或者是種植高山蔬果的限制，以及原住民部落道路 重建等等的問題，使得國土復育條例遲遲在立法院未能通過 ，而討論最多的也就 是災難過後，原住民部落與山下部落之間道路的修復，以及原住民的遷村問題。
經行政院院會通過之「國土復育策略方案暨行動方案」當中的介紹，為了減緩環 境敏感區的破壞，因此採取「道路減量」的策略。道路減量的策略當中，受到原
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住民部落質疑的其中一項管理方式為：「山坡地既有非計畫道路之維護屬地方權責，
災後復建符合下列各項情形之一者，中央得予補助：原住民部落內之道路及主要 聯外道路、聚居達三十戶聚落之唯一聯外道路。農地重劃區內之道路。」
在此管理方式下，許多原住民部落的聯外道路、農路無法修復，造成原住民的生
在此管理方式下，許多原住民部落的聯外道路、農路無法修復，造成原住民的生