試論中介組織對民眾參與中資訊傳遞的效果 ─以國際水利環境學院(TIIWE)於嘉義東石進行之民眾參與為例

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國立台灣大學理學院地理環境資源學系碩士論文

Graduate Institute of Geography College of Science

National Taiwan University Master Thesis

試論中介組織對民眾參與中資訊傳遞的效果

─以國際水利環境學院(TIIWE)於嘉義東石進行之民眾參與為例

Effects of the intermediate organization in public participation: A case study of TIIWE in Dongshi, Chiayi

蕭彗岑 Hui-Tsen Hsiao

指導教授: 孫志鴻博士 Advisor: Chih-Hong Sun, Ph.D.

中華民國 103 年 1 月

January 2014

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I

致謝

感謝指導教授孫志鴻老師在本文寫作期間以溫文有耐性的方式，就本文的研究問題、目的等方面提出各項建議，也感謝口試委員周素卿老師與杜文苓老師在緊鑼密鼓的學術生活當中，仍願意的撥出時間，給予本文寶貴的指正批評。同時很感謝國際環境水利學院(TIIWE)在本文研究期間慷慨提供眾多資訊與協助，包含與我討論TIIWE 作民眾參與的動機、目的、方法論、心得，並提供 TIIWE 以往承接過的計畫記錄、民眾參與的各種紀錄。除此之外，TIIWE 也協助我與受訪者聯繫、

提供交通工具，並提供東石的駐地辦公室短暫住宿。同樣必須感謝的，是本研究當中的受訪者，在工作繁忙之餘，仍願意接受本研究的訪談，使本研究所描繪的 TIIWE 民眾參與內容更加立體與深入，訪問期間曾短暫借住受訪者的家中，多有叨擾，在此也一併感謝。除此之外，也感謝郁坪在一同去雙溪的路上，以耐心和有條不紊的口氣，就我的研究方法和內容給予很多的建議；還有偉杰學長，在我終日惶惶然不知所以的時候，以堅定的口氣鼓勵我繼續寫下去。感謝30-2 號的室友們，願意消耗一個生日願望給我把論文完成。還要感謝天數團的吃飯夥伴，經常要聽我叨叨絮絮的感嘆、抱怨、發愁，但仍然以幽默諷刺的方式，將我從一灘爛泥當中拉起。最後感謝我的家人所給予的最堅定的支持。

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摘要

在「國土復育策略暨行動方案」通過之後，嘉義東石地層下陷區被列入國土復育範圍當中，然國土復育牽涉到居民土地的產權變更，國際水利環境學院(Taiwan International Institute for Water Education, TIIWE)執行政府機關委派之民眾參與，

目的在於透過不斷地與民眾溝通的方法，解決民眾產權與國家政策之間可能出現的紛爭。本文主要的研究問題，就在討論身為國家政策和地方民眾之間的中介組織，TIIWE 較深入且細緻的民眾參與方式，以及在地方上的經營，當 TIIWE 具有成為公部門和地方民眾橋梁的條件時，是否能夠提升民眾參與公共決策規劃的程度？

由於本研究進行的時候，TIIWE 已經結束在東石地區的民眾參與行動，在缺乏實地觀察與影音紀錄的情況下，本文透過TIIWE 在東石地區最長期的民眾參與計畫

〈沿海地層下陷區國土復育工程公眾參與及培力深耕策略研擬〉當中，最接近原始情況的附錄六〈各類型活動摘要表〉，透過其中記錄的活動地點、時間、參與人員、討論內容摘要，重建當時民眾參與的現場、追蹤參與人員。從附錄六開始，

本文追蹤在TIIWE 的民眾參與過程當中，主要的執行重點、議題討論進度、篩選出受訪者進行後續訪談，比對2010 年結案報告與 2006 年較小規模民眾參與的討論議題差別，並以附錄六辨識僅有的錄音檔，搭配訪問逐字稿、其他書面與網路資料進行分析。

透過上述資料的分析，民眾和TIIWE 之間尚未形成對等的資訊和權力關係，地方民眾僅作為地方問題和經驗的指認者，而未能在公共政策的規劃上有主動的貢獻。

地方問題和經驗是透過TIIWE 代為轉述，然地方民眾對於國土復育可能的影響範

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圍、政策走向、地方意見的作用都沒有具體的瞭解。TIIWE 作為政府與民間的中介組織，能夠在公共政策規劃初期發揮影響力，並將地方意見與經驗帶入正式決策中，但這樣的能力並未擴及到民間；雖然TIIWE 重視地方網絡的經營，但至目前為止，TIIWE 仍然無法擴大、加深其所進行的民眾參與廣度與深度。TIIWE 所執行的民眾參與行動，在促進民眾參與公共政策初期規劃的效用方面，民眾的想法雖能夠進入決策過程，但此卻非民眾主動的意識。進而討論TIIWE 在民眾參與過程當中未能揭露完整資訊，是因為在國土復育計畫當中，TIIWE 所支持的規劃方式尚未成為正式的官方計畫，因此受到官方委託的TIIWE 也就無法以官方代表與民眾討論國土復育的內容。

關鍵字：民眾參與、國土復育、中介組織、TIIWE、東石

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IV

Abstract

What would happen when the initiator of public participation (PP) is not grass-roots but official agents? In 2010-2011, Water Resources Agency(水利署) of Taiwan

government spent $4,450,000 NTD in public participation which embedded in an official project, Coastal Subsided Restoration program, in Dongshi, Chiayi(嘉義東石).

Taiwan International Institution of Water Education (TIIWE), whom a water engineering professional organization, was appointed for conducting the public participation. This article is to figure out if the public could enter early stages of decision making when an intermediate organization between government and grass-root exists, and try to identify the top-down partial in the public participation.

The purposes of methods used in my research were to rebuild the scene of the public participation, and trace the effect of the public participation. Without chances to observing the public participation in Dongshi, Chiayi, I collected information by interviewing from the following four groups with different purposes and interviewing outlines: (1) staffs in TIIWE that responsible for PP in Dongshi; (2) staffs in TIIWE working in Dongshi but not doing PP; (3) locals that was invited to attend activities of the PP; (4) others that helping TIIWE conduct PP; and (5) locals collaborate with TIIWE but not attend PP. Group 3 and 4 were selected from an appendix of TIIWE’s

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official report called Establishment and Assessment of Strategies for Public

Participation and Empowerment in Coastal Subsided Restoration Program (沿海地層

下陷區國土復育工程公眾參與及培力深耕策略研擬). I also used the appendix to analyze the emphasis had been put and identify what kind of information had been revealed and discussed by TIIWE in the public participation.

The public participation in Dongshi was top-down in two aspect: (1) rather than involving locals as co-workers in the public participation and the government project,, TIIWE considered locals as simply reporters of local problem and experience in a passive way; (2) In official project forming process, locals was revealed limited information and with a little feedback about locals’ opinion and experience in the official program. Furthermore, without deeper discussion about the influences in Coastal Subsided Restoration program, grass-roots did not even find a point to involve in official program forming process. The two aspects mentioned above also indicated that the public remained difficult to enter into early stage of government decision making process in this case.

Keywords: public participation, Coastal Subsided Restoration program, intermediate

organization, TIIWE, Dongshi

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第一章緒論

第一節前言

「國土復育策略暨行動方案」通過之後，嘉義東石地層下陷區被列入國土復育範圍，然國土復育牽涉到居民土地的產權變更，因而台灣國際環境水利學院(Taiwan International Institute for Water Education, TIIWE)執行兩次政府機關委派之民眾參與，希望透過不斷地與民眾溝通的方法，解決民眾產權與國家政策之間可能出現的紛爭。身為國家政策和地方民眾之間的中介組織，TIIWE 透過訪問、座談會、

工作坊和研討會的方式與不同的利益關係人交換意見，並透過居家式訪談的方式，

蒐集弱勢群體的聲音。相較於其他在國土復育計畫當中推動民眾參與的機構，

TIIWE 所使用的方式更為細緻且深入地方。

TIIWE 較深入且細緻的民眾參與方式，以及在地方上的經營，使得 TIIWE 具有成為公部門和地方民眾橋梁的條件。一方面，TIIWE 能夠深入在地，另一方面，TIIWE 所具備的專業背景和與公部門的親近性，都讓TIIWE 更能理解公部門的想法，並賦予TIIWE 影響政府規劃的能力。在這樣的情況下，TIIWE 似乎能夠運用其所具有的中介優勢，解決NGO 與公部門推動民眾參與時的障礙，以落實民眾與政府合作規劃的理想。

但是在TIIWE 的研究報告當中，僅能看到量化與簡化之後的民眾參與成果，例如 TIIWE 總共進行了 284 場次的活動，總計 425 小時，有 1371 人次參加，以及條列式的民眾意見，無法驗證TIIWE 的中介特性是否對於民眾參與有幫助的效果。

因此，本文透過書面資料蒐集、質性訪談與其他非正式的途徑，希望在TIIWE 的

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研究報告之外更進一步釐清TIIWE 執行民眾參與的樣貌，檢視 TIIWE 是否能運用其多重組織特性，解決落實民眾參與的障礙。

第二節研究動機

2009 年台灣經歷莫拉克風災，颱風在台南下了三天三夜沒有停息的雨，道路淹滿了水，我也因此被困在台南三天。莫拉克風災之後，我在台南、屏東以及台東進行了風災後受損災情，以及災民心聲的訪問。而在這三個地點的訪問中，和民眾參與較為相關的經驗是屏東以及台東的事件。

由於莫拉克風災造成小林村滅村事件，使得政府希望山區居民能夠遷離山區，搬到平地，以便於遠離強降雨或其他情形造成的生命財產損失，在八八風災之後，

各地政府也在各縣市轄內尋找在平原地帶，能夠收容或者是允許災民重建家園的地方，但是，在輿論上，卻出現政府極力要求山區居民遷徙，以及災民不願意離開家園這兩方面的拉扯，這有很大一部分的原因，是因為政府從救援以及減少傷亡的角度直接出發，認為將人民移居至遠離自然不穩定的地方，就能夠減少例如小林村的事件發生；但是台灣的山區居民有很大一部分是原住民，對於原住民來說，山區的居住代表了世代傳承的記憶以及傳統，山裡的各個部份，就是生活的各部分，原住民一旦遷徙到平地，就必須和傳統斷裂，並且被迫接受都市習慣的生活，因此，才會在遷居與否的問題上，出現對抗的聲音。

屏東好茶村就是這樣的一個案例，好茶村裡居住的是魯凱族人，從日據時代到國民政府時代，魯凱族人被政府要求從深山中遷居到較接近平地的山區，國民政府時代又從舊好茶村遷到新好茶村，在遷居過程中，原住民居住的地區不再是依據部落的傳統智慧決定的地點，而是政治力強制設立的地點，好茶村的原住民認為，

過去祖先所決定的地點，在風災中，都沒有遭受到太多的破壞，顯示當年在選擇

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部落地點的時候，就已經考慮到安全的問題，而順從政治力，只會讓部落陷入危險的情況—不論是在居住環境，或者是原住民本身的權益。因此，好茶村和其他原住民所組成的自救會認為，過去，他們已經讓政府決定太多，他們不希望這次(八八風災)，再讓別人決定他們的未來。

莫拉克颱風之後，遷村與否的問題，就是政府「劃定特定區域」的問題，在風災之後，政府將危險的山區範圍劃入特定區域之中，政府希望在特定區域之內的居民可以搬遷，政府透過許多科學式的測量和數據計算，描繪出山區的危險區域，

並且搬出各種遷居優惠，例如分配永久屋、住房補助，以及出外租屋的優惠，希望透過這些住屋的政策，讓特定區域之內的居民可以同意搬遷。雖然政府並未採取法令強制懲處的方式使居民搬遷，但是在特定區域之中的範圍，政府日後將不再進行道路整修，停止當地的建設，並且限制土地的使用，例如將原本的建地轉變為非建地，將農地轉為非農地，日後若要變更使用即要另外申請。

我在台東縣大鳥村落的訪問過程中，就看到政府部門(例如內政部營建署的人員) 和當地居民之間的緊張，政府透過科學性的思維方式，自行劃定特定區域之後，

然後再到部落中開辦說明會，執行告知的工作；但是在大鳥部落居民的思維中，

他們卻認為政府應該做的事情，是要先協助將當地因風災土石流堆積的土石清除，

協助居民在原地上重建生活，內政部遠道而來所進行的會議，是要和居民討論劃設特定區域的地點和範圍。但實質上，內政部的人員卻早已帶著標示著特定區域的地圖，而要將這些內容展示給大鳥村的居民。

在台東大鳥村的說明會中，內政部人員所使用的詞彙難以被大鳥村民所理解，大鳥村民對於內政部所提出的劃定特定區域，以及遷居的方案也無法接受，在雙方都未完全理解對方行動的意圖之前，由於政府在行動以及權力上佔有相對的優勢，

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在地方居民感受難以行動的情況下，雙方的衝突和緊張因此產生。

在政府部門的眼光中來看，實在難以理解為何原住民要放棄如此優渥的遷居條件—既可以免於土石流的威脅，又可以免費在平原地帶獲得居住的地方和房屋，

而且政府也注意到有些居民可能不願意居住在政府規劃的永久屋中，因此還另外附加了住屋和租屋補貼；同樣地，在屏東縣政府的想法中，縣長經過多方斡旋，

終於在瑪家農場尋找到合適的遷居地點，縣府人員認為，縣長所做這些努力都是為了盡快在短期之內，讓八八風災的災民能夠重建家園。

從上述的台東大鳥部落以及屏東好茶村的訪問經歷來說，其中所揭示的，為了要解決莫拉克風災後出現的問題，政府投入大量的時間、人力和經費，提供遷居地、

遷居補助、產業輔導，希望可以解決問題；但是在實際上必須承擔這些政策後果的居民眼中，卻將這些政府的政策視為一種不合理的要求，因而與政府單位僵持不下。在這場僵局中，最困難之處在於政府無法與居民之間形成有效的溝通，居民和政府各自的考量無法進行交流與理解，接受政策施行成敗後過的居民，在政策執行上的影響力極為薄弱，即便他們能夠傳達出自己的意見，但是這些意見卻不見得有實質的影響力。

在大鳥部落以及好茶村的例子當中，呈現出來的是政府單位和民眾之間溝通斷層的問題，政府單位的好意和民眾實際的需求之間無法產生有效的溝通，使得問題遲遲無法得到解決，在政府與民眾之間，似乎缺少了一個轉介機制，能夠將政府和民眾的想法轉換成雙方能夠理解的語言。根據我當初在現場的理解，民眾和政府之間的溝通障礙，在於政府所使用的科學語言和證據不是居民能夠理解與接受的；而民眾所關心的問題，例如原住民和平地人不同的生活方式這類的問題，也不是政府單位在急欲將事情解決時能夠考慮得到的事情。因此，若有一中介組織

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同時具有科學背景，能與政府部門溝通，同時能夠關注在地實際的感受和需求，

或許就能夠減低雙方溝通的障礙。本文即是在此動機之下，希望藉由分析TIIWE 此組織進行民眾參與的情形，討論上述的假設是否能夠成立。

第三節研究背景介紹

圖 1 研究背景架構

本文的題目為「民眾參與的困境與挑戰」，其中民眾參與的執行者不是民眾本身，

而是來自於外界的團體─國際水利環境學院(TIIWE)(圖 1)。TIIWE 為一教育基金會之下的機構，主要工作重點在進行水利工程的教育訓練，並接受水利工程相關的規劃案。TIIWE 同時也是一個具有多重組織特性的機構，具有接近公部門決策圈的管道，擁有與公部門的親近性，也擁有水利工程顧問公司的專業，同時也具有非營利組織在地方上經營的特性。

TIIWE 之所以在東石地區進行民眾參與，其遠因可追溯到 2004 年敏督利颱風，

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2004 年敏督利颱風造成台灣中南部地區嚴重災情，因此在 2005 年，行政院通過

「國土復育策略暨行動方案」，希望透過土地限制利用的方式進行國土復育。台灣西部沿海地層下陷區也包含在國土復育的範圍之內，因而在2006 年，水利署水利規劃試驗所就委託TIIWE 進行地層下陷區國土復育的規劃案。在規劃案中，TIIWE 設計將原本就低窪容易淹水的地區挖深，作為洪水來臨時的滯洪池，並能儲存日常生活用水，以降低對於地下水的依賴，而挖起的土方則墊在原本地勢較高的地區，作為新的聚落區。

TIIWE 所提出的此種建議牽涉到大規模的土地結構調整，將影響當地社會的產業型態、聚落位置、國有私有土地產權混亂的問題，為了解決可想而知的衝突和爭議，TIIWE 因而建議水利署進行民眾參與的計畫，希望透過預先與民眾溝通的方式，解決未來實際動工時的衝突，因此才產生了2006 年以及 2010 年兩次的民眾參與計畫。

TIIWE 在這一整個事件的脈絡中，擁有處於政府以及民間的中介性質，一方面，

TIIWE 作為國土復育的規劃者，能夠在計畫初期就瞭解政府單位的計畫，並透過規劃報告影響政府單位的決策，與此同時，TIIWE 也是民眾參與的推動者；而在另一方面，TIIWE 具有和政府單位接觸的管道，但也擁有非營利組織經營地方的特性。

根據上述TIIWE 在整個事件當中所具有的中介性質，本文提出兩個研究問題：(1) TIIWE 所具備的中介性質，是否能提升民眾參與的層級，促進政府與民眾之間的資訊與意見交流，並提升民眾在政策規劃初期的影響力？(2) 在 TIIWE 所進行的民眾參與當中，民眾與推動民眾參與的是兩個不同的團體，因此，本文就想問在這樣的情形下，民眾參與是否仍可稱之為由下而上治理方式？

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第四節研究問題與研究目的

一、研究問題

行政院在2005 年提出的「國土復育策略暨行動方案」於山區推動時，因為限制原住民居住與產業區域利用，而遭致許多非議，認為限制土地利用的做法，只是將環境破壞的問題全數推給原住民。許多討論國土復育造成之影響的評論，大多著重於山區土地限制利用的問題，沿海地層下陷區的國土復育計畫，似乎未能引起同等的注意。然而，就上述研究背景介紹一節當中，就能夠看到預計在沿海地層下陷區推動的國土復育，也會對於當地既有的產業型態和居住模式造成很大的改變，因此，身為沿海地層下陷區國土復育規劃者之一的TIIWE，遂建議水利署將民眾參與納入推動國土復育的工作項目之一，以減少未來落實國土復育時的衝突。

許多不同的操作模式都會被稱作「民眾參與」，而執行民眾參與的組織也沒有類別的限制，因而民眾參與這一個大分類之下，就匯集了各種不同樣貌的民眾參與。

TIIWE 在 2010-2011 年進行的研究報告〈沿海地層下陷區國土復育工程公眾參與及培力深耕策略研擬〉當中，僅能看到量化與簡化之後的民眾參與成果，例如284 場次的活動，總計425 小時，有 1371 人次參加，但是量化的數據、簡潔的摘要紀錄，卻無法看出TIIWE 所執行的民眾參與是怎麼樣的民眾參與。因此，本文透過書面資料蒐集，以及訪談的方式，瞭解TIIWE 所執行的民眾參與的內涵，並希望透過這些資訊的蒐集，回答以下問題：TIIWE 所具備的中介性質，是否能提升民眾參與的層級，促進政府與民眾之間的資訊與意見交流，並提升民眾在政策規劃初期的影響力？

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二、研究目的

1. 中介性質對於提升民眾參與效果的影響

本文第一個研究問題，是要瞭解TIIWE 所具備的中介性質是否能夠提升民眾參與的層級。這個目的在於檢視，當一個組織具有非營利組織在地經營、並致力於民眾參與¹的特性，同時也擁有與民間和政府溝通的管道時，這個組織的這些特性是否能夠促進政府和民間的資訊交流。

本文希望從兩個方向來回答這個問題，第一個是透過訪問的方式，檢視參與過 TIIWE 民眾參與活動的在地居民，是否知道國土復育這個政策的存在、是否瞭解國土復育政策的內容，以及民眾是否瞭解後續計畫的進度；第二個方向，則是檢視民眾意見或是在地經驗，是否成為正式的政策規劃，以及是如何成為正式的政策規劃內容。

因此，在回答這個問題的部分，本文預計透過以下三個子問題回答：(1)居民是否瞭解國土復育的政策內容、相關影響、地點；(2)居民的意見是否成為規劃內容；

(3)居民提出意見之後，對於意見是否有處置能力。

第五節研究架構與章節說明

一、研究流程

為本文的研究流程，首先於背景資訊蒐集階段，瞭解國土復育的背景與內容、執行國土復育規劃的機構─TIIWE 的組織特性，以及 TIIWE 進行民眾參與的方式。

1 隨著研究逐漸進行，才較為瞭解 TIIWE 的，「民眾參與」代表的意義是甚麼。而在此處所提出的民眾參與，則是在訪問進行之前，根據書面資料所歸納的民眾參與，相較於成大發展基金會和巨廷顧問公司所進行的民眾參與，TIIWE 所進行的民眾參與更為細緻和全面，所以在研究目的當中，

談到「TIIWE 致力於進行民眾參與」，代表的有兩個意義，第一個是相較於其他進行民眾參與較為簡略的機構而論，第二個是，這裡談到的民眾參與仍然只有外表架構，仍不知內在是怎樣的情形。

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本文透過TIIWE〈沿海地層下陷區國土復育工程公眾參與及培力深耕策略研擬〉

此研究報告，從紀錄民眾參與活動的附錄六當中，篩選出受訪者，除了透過附錄六，也透過詢問TIIWE 人員的方式篩選與聯繫受訪者。接下來則是進行訪談，包含TIIWE 在台北辦公室的人員、TIIWE 駐東石的人員，以及嘉義東石地區的民眾和NGO 負責人等。最後則是根據訪問的內容和書面資訊統合，檢視假設的正確性。

二、章節說明

本文第一章主要透過在莫拉克颱風後的原住民遷村爭議之中，民眾與公部門之間溝通障礙的問題，說明研究的動機，進而逐項說明研究問題，包含希望透過TIIWE 進行民眾參與的例子，討論中介組織的特性對於解決民眾參與的困難是否有所幫助，以及透過此例子討論民眾參與的治理方向。

第二章則是文獻回顧的部分，文獻回顧的出發點，是希望透過許多實際案例的歸納，說明民眾參與所具有的多樣性，並說明民眾參與並不是完全由地方民眾或民間組織發起，也不完全能夠代表由下而上的治理型態。由於TIIWE 辦理民眾參與的形式類似於多方利益者平台，因此本文在第二章中特別討論多方利益者平台所會遭遇的問題。由於本文原先的假設是TIIWE 的中介組織特性有利於解決上述提到的公部門和NGO 個別所面對的問題，因此在文獻回顧當中，說明中介特性能夠帶來的益處，以及中介組織要透過何種策略方能順利地將外部資訊帶入地方社會中。

本文使用質性研究方法，主要透過訪談、書面資料、網路資訊蒐集的方式累積分析基礎。第三章研究方法當中，先說明研究架構當中兩個研究假設設計的原因，

接下來說明篩選訪談人員的方法、訪談大綱、TIIWE 組織特性資料蒐集來源，最後說明本研究的限制。

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第四章〈定位中介組織〉，主要的目的有兩個：首先，本文所定義的中介組織是擔任政府和民間橋梁的機構，因此本文於第四章第一節的部分，就TIIWE 所具備的顧問公司專業性、與公部門的親近性，以及和地方的連結，說明TIIWE 之所以能夠成為中介組織的原因。第二，則是從國土復育相關的各項水利規畫案當中，表現出TIIWE 治水理念和民眾參與方法的獨特性，同時，透過這些相關的規劃案界定出TIIWE 在整體官方計畫當中的位置。

第五章的部分，則是以訪問內容，以及書面資料作為基礎，重新還原TIIWE 當時進行民眾參與的現場，分析TIIWE 對民眾參與的認知、TIIWE 與當地 NGO 的互動情形、在地民眾的參與度、在地民眾對於國土復育政策的瞭解、以及TIIWE 和民眾之間訊息的交流情況。最後第六章則是總結整篇論文內容，討論研究問題可能的回答，以及後續研究建議。

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第二章文獻回顧

本文進行文獻回顧的最主要目的，在於透過實際案例的歸納，說明民眾參與可能呈現多種型態。今日民眾參與被廣泛應用於許多領域當中，然而各領域執行民眾參與的方法、目的和障礙皆不相同，很難用一個概括的理念定義民眾參與，也因此難以用一個定義涵蓋所有稱為民眾參與的行為。本文獻回顧也希望說明民眾參與的各個不同的樣貌，並透過這些不同民眾參與樣貌的呈現，說明民眾參與並不單純能夠完全代表「由下而上」的民眾參與，且不同型態的民眾參與，也會面臨不同的問題。

本章的第一節，即是在許多討論民眾參與的文獻當中都會提到的Arnstein 的階梯理論，本文利用此節作為定義民眾參與的開場白，透過此一階梯說明民眾參與的多樣性。第二節則是從政府單位立場出發的民眾參與，本文介紹了與國土復育相關的政府部門委辦的民眾參與執行情形，以及公部門的特性和民眾參與之間本質上較難相容的原因；第三節則是從NGO 的立場討論民眾參與，本文借用 TIIWE 辦理NGO 座談會的資訊，作為 NGO 執行民眾參與困難的開場，並進而引用其他的文獻資料，說明在NGO 方面來看，民眾參與的困境也有諸多變異。

本章的第四節，則是說明民眾參與的模糊性，從第二節以及第三節的比較就可以看出，民眾參與的推動者可能是政府單位或是民間團體，然而若是從政府單位推動的民眾參與，似乎就和民眾參與原先由下而上的治理預設有所衝突，因此本文透過第四節，討論從政府單位推動的民眾參與，會呈現怎樣的面貌。

透過上述的討論，可知民眾參與無法全然由政府單位推動，或由純粹的基層民眾推動，通常都會有中介者進行民眾參與，而TIIWE 也在其推動的民眾參與當中，

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扮演中介者的角色，因此，本章第五節則是透過文獻討論中介者帶來的影響。

第一節民眾參與的程度差別

在「民眾參與」的文獻當中，時常被引用以解釋民眾參與的是Arnstein(1967)所提出的階梯理論圖 2，用來說明民眾在參與政府決策的過程中，所能影響的層級，

Arnstein 的階梯理論分為八個階段，這八個階段又分別由下到上，被分為無參與、

具有象徵意味的公民參與(Degree of Tokenism)，和公民擁有實際的決策權力。在無參與的部分，表示政府以教育或指導的方式，將政令由上到下傳遞給民眾，以控制人民的思想或是行動，進而推動各項政策。在「無參與」的程度之上，則是具有象徵意味的公民參與，對Arnstein 來說，雖然此階段也能夠稱作公民參與，

但是卻仍然是徒具表象，而缺乏實質影響力量的民眾參與，例如舉辦公聽會、公開展覽等方式，蒐集民眾的意見，民眾能夠透過這些場合，對於公共政策提出修改的意見，

但是這些意見僅能作為參考用，並不代表這些意見能夠影響實際的決策。Arnstein 認為，這個階段的民眾參與，實際上無法對未擁有權力者(the have-nots)賦權，

權力無法進行重新分配。

圖 2 民眾參與階梯圖示(圖片來源：Arnestein,1967)

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第二節從政府機關談民眾參與─公部門面對民眾參與的障礙

檢視政府對待民眾參與的態度，就可以發現其內在的矛盾性，一方面，政府部門所執行的計畫，在民眾參與部分，下了許多功夫，投入公部門的經費，研擬民眾參與的進行方式，並且在許多公眾政策的執行規定當中，新增加了民眾參與的要求；但是在另一方面，政府部門當中實際政府計劃的承辦人員，卻將民眾參與視為政府施政的阻礙，並認為民眾的意見缺乏專業性、系統性、全面性，難以形成正式的決策依據。

就前者來說，如果根據TIIWE 在 2012 年所執行的〈民眾參與標準作業程序（SOP）

建立及規劃成果推廣之研究〉當中的敘述來看，在水利計畫，以及其他的開發計畫相關規定中，官方都已經制定了計畫施行過程中，必須要包含民眾參與階段的正式要求，例如在水利計畫當中，雖然仍然沒有一全面且普遍的規定，但是在重要的水利開發計畫，例如「石門水庫及其集水區整治計畫」、「易淹水地區水患治理計畫及區域排水治理計畫」和「曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水計畫」當中，都有包含民眾參與的部分²。

2 例如在「石門水庫及其集水區整治計畫特別條例」(已於民國 101 年廢止)當中，中央主管機關須

「石門水庫及其集水區各治理計畫之生態調查、評估及與在地民眾、團體協商溝通機制之建立。」，在「石門水庫及其集水區整治計畫民眾參與注意事項」當中，規定「執行機關辦理規劃設計、現場勘查及委辦案審查會、公聽會、說明會、研討會、座談會等相關會議，應於機關網站上公告接受民眾參與。」只是在注意事項當中，也同時規定保密相關的條款，例如「民眾參與執行機關研擬或研商本整治計畫第一階段及第二階段執行計畫、實施計畫及各項工作獲得之資料，未經核定前，均屬初擬或草案階段之資料，不得對外提供及公開。」以及「參與本整治計畫之民眾，欲錄音及錄影參與過程時，應先徵得會議主席或現場勘查之領隊同意，始得為之。」

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除了水利計畫之外，TIIWE 所執行的 SOP 計畫也列出其他包含公眾參與的規定，

分布在「區域計畫法」、「區域計畫法施行細則」、「擬定直轄市縣(市)區域計畫實施要點」、「都市計畫法」、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「環境影響評估法」、

「環境影響評估法施行細則」、「開發行為環境影響評估作業準則」、「都市更新條例」、「土地徵收條例」和「區段徵收實施辦法」。

針對這些林林總總的公眾參與規定，TIIWE 在綜合評析的部分，認為一般開發計畫當中的民眾參與，僅為形式規範，主要是以公聽會或說明會為主；在水利計畫的部分，則「僅有粗淺的形式化參與規定，難獲實質效果。其次，現行公眾參與時間安排規定多在政策定案之後，缺乏實質討論空間，易淪為政策背書…」。就這樣的情況來看，目前台灣的水利計畫以及其他開發計畫當中所提及的民眾參與，

所處的階段仍然是Arnstein 所提及的具象徵性的公民參與階段，仍然無法賦權於未擁有權力者。

再深入地檢視政府部門進行民眾參與的實質內涵，本文挑選和討論地區─嘉義東石─議題相關的地層下陷國土復育計畫進行說明：「台灣嚴重地層下陷地區之國土復育促進地區範圍劃設」、「台灣嚴重地層下陷地區之國土復育促進地區範圍劃設」，以及「屏東嚴重地層下陷區綜合治水與國土復育整體規劃」。第一個計畫為成功大學發展研究基金會所執行的計畫，後兩個計畫則是由巨廷工程顧問所執行的計畫。

表 1 為這三個規劃報告民眾意見蒐集方式的簡單紀錄：

表 1 政府部門委託之民眾參與計畫執行方式

計畫名稱/年度/

執行單位

民眾意見蒐集形式意見蒐集對象

台灣嚴重地層下 (1) 透過 AHP 相對重要性評 (1) 使用郵寄問卷的形式，寄出 80 份問卷，回收 50

(25)

15 陷地區之國土復

育促進地區範圍

劃設/2008

成功大學發展研

究基金會

量的問卷，統計出綜合治

水、地貌改造、產業調整

三個主項目當中個別子

項目之間的重要性排序。

(2) 在寄送的問卷當中，除了

AHP 相對重要性的評

量，尚有開放式的問題，

詢問受訪者對於國土復

育內容的看法。

(3) 拜會訪談嚴重地層下陷

區縣市政府。

份。根據報告書當中的列表「問卷調查意見綜整」

來看，郵寄問卷對象主要是嚴重地層下陷區的鄉

公所或是鎮公所層級相關部門(包含水利、城

鄉、農業、漁民、民政與建設部門)，例如嘉義

縣東石鄉公所以及嘉義縣布袋鎮公所。

(2) 在鄉鎮公所之外，問卷發送對象尚有行政院漁業

署，以及台南縣養殖漁業發展協會。

(3) 拜會訪談也是針對公部門的意見蒐集，只是層級

提高到地方縣市政府。拜會訪談時間是2008 年

5 月 7 日至 16 日，期間拜會彰化、雲林、嘉義、

台南、屏東縣政府相關部門之人員，就國土復育

的三個主題蒐集各縣市政府的意見。

台灣嚴重地層下

陷地區國土復育

整體規劃/2009

巨廷工程顧問股

份有限公司

(1) 透過抽樣調查的方式，針

對彰化、雲林、台南、屏

東縣市當中劃為嚴重地

層下陷國土復育區的鄉

鎮，進行問卷調查。(因

為嘉義與雲林南部已經

完成國土復育規劃，所以

未列入此計畫的調查範

圍)

(2) 除問卷調查之外，尚有

「地方機關、意見領袖意

見之了解」

(1) 問卷發放的範圍是以縣市為單位，而非以個別鄉

鎮為問卷調查單位，因此，就整體縣市來看，總

回收問卷數超過量化統計下限標準30 份，但是

就無法討論個別鄉鎮的問卷統計結果。例如雲林

縣總共回收80 份有效問卷，但是個別鄉鎮中，

問卷回收數量最多者也僅達到24 份(斗南鎮)。

(2) 在問卷調查之外，另透過訪問蒐集民眾意見。巨

廷工程在此計畫案中，問卷發放的區域有彰化

縣、雲林縣北部、台南縣與屏東縣，但有另進行

訪問的地區只有彰化、台南與屏東。

(3) 屏東縣的訪談對象有屏東縣政府、大鵬灣國家風

景管理處、林邊鄉公所，以及當地意見領袖(林

邊鄉文史協會、李明家)；台南縣的訪問對象為

(26)

16

台南縣政府與台南縣養殖協會；雲林縣未進行地

方機關與意見領袖的訪問；彰化縣的訪問則是未

列出訪問對象與內容。

屏東嚴重地層下

陷區綜合治水與

國土復育整體規

劃/2010/巨廷工

程顧問股份有限

公司

(1) 本計畫蒐集民眾意見的

方式有三：現地訪談、說

明會、問卷發放。

(1) 巨廷工程在 2008 年以及 2010 年執行的兩次國土

復育規劃，其民眾意見調查方式類似，實地訪問

的對象仍然是集中在公部門，包含屏東縣政府、

東港鎮公所、林邊鄉公所、枋寮鄉公所。另有屏

東縣養殖漁業協會。實地訪問的時間是2010 年

7 月 12-14 日。

(2) 巨廷工程在 2010 年 11 月 4-5 日，共舉辦了 4 場

地方說明會，目的與當地居民交換意見，並說明

國土復育的計畫內涵。

(3) 現地訪問與說明會之外，巨廷工程透過發放問卷

的形式蒐集民眾意見，問卷主要是透過村鎮里長

協助發放，以及透過說明會和現地訪問的場合發

放。共回收有效問卷517 份。但是問卷結果並未

根據填寫人進行分類。

(資料來源：本研究整理)

從上述規劃報告的民眾參與紀錄來看，依附於工程規劃案當中的「民眾參與」，實則上是「民眾意見調查」，除了透過問卷的形式蒐集地方居民對於特定問題的回覆，

另外最主要民眾意見蒐集的方式則是透過訪問，然而，這三個規劃報告進行訪問的對象主要卻是當地基層公部門的人員，例如縣市政府、鄉公所或鎮公所相關單位的公部門人員，而不是對於一般民眾進行詳細的訪問。雖說透過問卷的形式，

也能了解一般民眾的意見，但是其問卷的設計當中的問題，例如「你是否有聽過

(27)

17

國土復育計畫」這一項，幾乎在每一個地區，都有八成以上的受訪民眾表示未聽過這個計劃，而此計畫卻是公部門正在推動的地層下陷防治之重要構想，當公部門透過問卷，了解大部分的居民都未曾聽過這個計劃的名稱，更遑論理解計畫的內容之後，量化的問卷和訪問，卻都未能進一步地讓地方居民了解政府將要推動的公共政策。問卷內容，並未能讓居民瞭解規劃案的內容，而是直接詢問民眾對於規畫案當中土地重劃或遷村等等方案的意見。³

上述的討論規劃報告書當中，對於民眾參與的紀錄相當簡單，民眾參與仍然停留在透過說明會、公聽會、問卷以蒐集民眾意見的階段，而在意見蒐集之後，雖然突顯出地方居民對於政府施政的陌生，但是似乎就只停留在此階段，而未能進一步地讓居民更加了解政府的施政規劃、和居民一同討論公共政策施行的適當性等等。

政府一方面在各項法令規定當中，要求進行民眾參與，並且也在實際的規劃報告中，納入民眾參與的工作項目，但是實際上，這些民眾參與都還處於形式的階段，

因此，民眾參與的法令和規劃報告並不能代表公部門對於民眾參與的積極作為；

然而這些正式法令和規劃報告的出現，也表現出公部門希望朝向民眾參與的方式前進。

雖說如此，在公部門內部，民眾參與卻和官僚系統的運作方式無法完全相符。例如官僚制度傾向將事務處理過程中的訊息機密化(privatize)，並盡量避免外界的影響。對於公民參與的排斥，因為官僚體制預設每一項工作都有專人負責，而這些

3 例如在〈台灣嚴重地層下陷地區國土復育整體規劃〉當中的問卷內容：彰化縣─(1)為因應全球氣候變遷造成海平面日益升高之環境影響，政府除了排水路改善治水方式外，為了保障人民生命財產安全，政府規劃遷移沿海之聚落請問您是否願意？(2)請問您對遷村的考量因素為何？(請由 1-5 排序，由最重要排至最不重要) 遷村需要花費金額、就業問題、小孩教育問題、遷村地點的生活環境、其他(請說明)；(3)若您贊成遷村，下列何種措施您願意配合？

(28)

18

專門負責的人員具備足夠的知識；官僚體制預設因為一般民眾無法全面性的考量問題，並且無法擁有完備的知識，導致一般民眾容易做出錯誤的判斷，因此，官僚系統傾向排除一般民眾的意見。第二，官僚體制為了確保繁多的事務能夠順利運行，因此傾向建立穩定且有規律的事務處理機制，在此情況下，一般民眾的意見反映就等於是波動、且沒有規則的干擾，會影響事務處理的順暢度。第三，若要將一般民眾的意見納入決策考量中，就會在決策系統中產生過多的「噪音」，使得共識難以達成，降低公共政策推動的效率(Kweit,1981)。

黃東益(2008)考察了 24 位委辦公民會議的政府官員，以了解在官方的意見中，公民會議中得出的意見與結論會造成何種影響。雖然黃東益所討論的對象是審議式民主會議，與本篇研究所要討論的公民參與形式並不相同，但是黃東益所蒐集的訪問資料，卻不管是任何形式的公民參與意見，最後必須面臨的挑戰，因此，在此引用黃東益的研究做為參考。

在黃東益的訪問結果中，可以看出公民會議中的意見與結論，對於政務官與事務官的影響程度有限，受訪者之中的政務官雖然支持進行公民審議，但是卻不見得認同公民審議後的結果，也不一定認同民眾具有提出良好方案的能力；受訪的事務官認為公民會議中的結論只是決策時的一項參考，他們認為「公民會議的結論不是太空泛、深度不夠，就是與法令不符、執行遭遇困難或政府已經在執行」；或者將公民會議中的結論成為事務官用來增加政策說服力，以說服議會或民選的政務官採取某項方案的輔助工具。

就黃東益的總結來說，公民會議中的結論，在行政官僚系統中，最常僅被用為參考的依據，政府官員仍然無法信任公民會議中的結論，除非公民會議中的結論和施政方向相同，或是具有高層官員支持，行政官僚才會對公民會議的結論做出明

(29)

19

確的回應。由上述的概述，可以大概理解行政官僚對於公民會議所提出的觀點僅抱持著參考的態度，雖然原則上支持公民會議以及民眾參與，但是真正落實的政策方案，仍然是由行政官僚所主導。

杜文苓和陳致中(2007)在竹科宜蘭基地設置的公民參與的討論中，也提到了行政官僚對於民眾參與決策的看法，根據杜文苓與陳致中討論，官方行政人員認為民眾只是「為反對而反對」，或者是「民眾只是想利用環境議題，提高土地賠償金的籌碼，許多環保的抗議是借題發揮」。公民參與對於官方行政人員來說，具有負面的形象，因而使得公部門對於公民參與決策常抱有排斥的心理。

綜合此節討論的內容而言，雖然Arnstein 所提出的民眾參與階梯理論已經成為一項重要的民眾參與討論文獻，但是Arnstein 在文章中所強調的，即便到達第五道階梯，仍然僅是形式上的民眾參與，無法使無權力者擁有參與和決策的權力，在本節的討論中，台灣目前的民眾參與最多僅到達Arnstein 所標誌的具象徵意義的民眾參與，但是，Arnstein 所提出的民眾參與階梯理論，卻僅能用來檢視政府部門所展現出來的民眾參與到達哪一層級，卻無法檢視在官僚系統的內部運作邏輯當中，民眾參與能夠干涉的層次到達哪一個層級。

在政府部門對待民眾參與的內在矛盾之討論中，就能夠大略檢視民眾參與在公部門內部的運作情形。政府部門對待民眾參與所存在的矛盾，存在於書面規定和公部門承辦人員態度之間的落差，雖然在眾多的水利與開發計畫相關法令中，都明定了將民眾參與納入工程進行的一環，並且在公部門的規劃報告當中，也採取初期民眾參與的行為，但是檢視其他討論公部門人員對待民眾參與的態度，以及實際進行的情形，就能夠發現，民眾參與仍然停留在相當初階，而在官僚系統追求專業、分工、保密和規律性的特性之下，官僚系統將民眾參與所造成的波動視為

(30)

20

外來的干擾，因而採取負面的態度。因此，即便在形式上，民眾參與的層級已經逐漸提升，但是在官僚系統的運作當中，民眾參與的原則和行政官僚體系的運作方式無法相符，因此民眾參與所產生的共識也就一直僅為參考之用。

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21

第三節從 NGO 角度談民眾參與─民眾參與與實際決策之間的距離

TIIWE 在執行〈民眾參與標準作業程序(SOP)建立及規劃成果推廣之研究〉計畫的時候，於北中南東分別舉行與NGO 的座談會，透過座談會蒐集 NGO 代表對於 TIIWE 所提出之民眾參與 SOP 的意見。雖然說座談會的首要目的，是希望能夠透過NGO 的意見，修改民眾參與的 SOP，但從規劃報告的紀錄來看，NGO 的發言重點大多集中在「民眾參與」而非SOP 的內容。

綜觀NGO 所提出的問題，不分區域，最常被 NGO 提出的民眾參與困境，就是民眾介入公共政策的時間點太晚，通常都是在公部門已經做好規劃，並且逐步進行各項準備工作，一直要到執行前，才會以公聽會或說明會形式告知民眾，但是NGO 認為，對於民眾參與來說，此時間點已經太晚，民眾缺乏足夠的時間消化、理解訊息或提出反應，而且在公部門規劃已經完成的情況下，民眾的意見很難撼動公部門所形成的規劃。

例如在TIIWE 所舉辦的座談會當中，台南社區大學吳仁邦就提到：「民眾參與其實是被排除在決策之外的，只是放在系統內最高位階者已經決定要做什麼、定案了之後，才來拉進來，等同只是放在資訊蒐集而已。因此，規劃流程本身應該有修正回饋線的機制設計，讓民眾參與可以修訂之前整個架構規劃的決定。……以台南大湖為例，南水局與台南縣政府至少開過好幾次會，民眾都還沒不知道，等決定要做，非做不可時，才來做宣傳，最後造成民眾上街頭抗爭」。

又例如反士文水庫自救會張正和提到：「我們知道士文水庫開始做，是在 1986 年

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22

的時候就已經規劃，在這麼長的時間中，到底居民的參與有多少呢？水利署及公部門一直在推動，但相關資訊只到公所，而鄉公所只為了自己的需求，到現在環評快要結束了，讓部落裡仍有人不知道，衍生不必要的抗爭。所以有沒有可能『一開始』就讓民眾參與……牡丹水庫現在已經有很多居民在後悔了，為什麼會這樣了?因為推動的過程，到了快動工的時候，才讓居民知道，居民措手不及，來不及反應……」。

從上述的兩位NGO 代表的發言中，可以發現民眾參與的時機太晚，以及無法接近決策中心，導致民眾的意見無法發揮作用。King et al.(1998)就曾經透過訪問公部門人員、社會運動參與者和一般市民，整理出何謂真正的民眾參與(Authentic public participation)：真正的民眾參與必須讓民眾有能力與機會在決策過程中發揮影響力；真正的民眾參與是長期進行，並且促進積極的參與，而不僅是單次的活動；從政策一開始產生構想的時候，就要納入民眾參與，必須要讓民眾在公共政策形成決議之前，就有參與的機會；必須要讓民眾有足夠的時間能夠處理資訊。

King et al.所提出的三個克服達成真正民眾參與障礙的方式，分別是教育並使公民賦權、教育官方人員，以及改變行政與官僚系統。King et al.認為，改變行政以及官僚系統雖然很困難，但是如果官僚系統沒有改造成能夠接受與民眾合作的型態，

就沒有辦法達成真正的民眾參與。底下兩個例子，分別是竹科監督小組以及教改運動的進行過程，呈現出民眾運動的動力改變官僚系統的可能性，將街頭的民眾運動從體制外納入體制內。然而，即便民眾意見能夠從體制外進入到體制內，也不一定能夠對於實際決策發揮影響。

在竹科汙染的爭議當中，「新竹公害防治協會」、「台灣綠色和平組織」、「新竹文化協會」以及「新竹鳥會」等團體，共同向竹科管理局要求成立「園區環保監督小

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組」，在新竹公害防治協會創會會長黃提源，以及國科會主委黃鎮台的強力遊說下，

國科會才同意在官方體制內成立「國科會新竹科學工業園區環保監督小組」(以下簡稱監督小組)，直屬國科會，位階等同竹科管理局，監督小組包含各有關成員代表，包含民間的居民代表、環保團體，商界的企業，以及公部門的竹科管理局、

新竹縣市政府代表(杜文苓，邱花妹，2011)。

在杜文苓和邱花妹的敘述當中，監督小組原先的目標是要協調各方意見，並且監督竹科廢棄物的處置方法，但在實際運作之後，監督小組卻無法達成原先所設定的各項目標，竹科廠商和竹科管理局都不願意提供廠商所使用的化學物品的完整清單；雖然監督小組的位階等同於竹科管理局，但是卻不具公權力，因此並無法要求竹科管理局、竹科廠商或縣市環保局進行何種調整，僅能給予建議；再者，

由於監督小組的經費來自於竹科管理局，人員任用聘書也由竹科管理局發給，導致監督小組的態度漸趨溫和。

透過竹科廢水而產生的群眾運動，將民眾參與推入體制化當中，照理說，應該與官方單位更為接近，因此能夠透過協調的方式，而非抗爭的辦法解決爭議，但是從監督小組的運作當中，卻沒有因此拉近民眾和科管局或國科會的距離，到後來的竹科焚化爐事件當中，也還是透過群眾抗議、在地方以及中央進行遊說，才凍結竹科汙泥焚化爐的預算。

除了竹科監督小組曾經進入體制內運作之外，在1990 年代的教改運動，也將教改的訴求從街頭轉移至體制內運作，1994 年教改會成立，獨立於教育部，為直接隸屬行政院的小組。教改會的主事者秉持著擴大參與面的理想，透過社區聯絡人，

在基層社區辦理共辦理271 場座談會，除此之外，尚有研習會、研習營等等。許多關心不同社會議題的人士，也都在這些座談會中發表意見，然而，儘管有如此

(34)

24

廣泛的意見蒐集，基層的意見卻未能反應在教改會所提出的結論報告當中。(何明修，2011)

教改會在1994-1996 年間所蒐集的基層意見，之所以無法成為教改政策的重要依據，何明修認為，是因為教改會仍然存在的「『父權權威』由上而下的運作方式」，以及在「專業分工」的緊鑼密鼓行程安排與報告繳交壓力之下，無暇將基層的實務經驗轉換為書面文字。

或許是教改會的父權權威形式，也或許是行政體系運作的規則，使得民間團體無法撼動教改會在成立初期就已經確立的「高等教育市場化」的路線，當教改會在以出版的諮議報告書當中確立此路線之後，較後期才逐漸確立資源分配的社會正義問題的民間團體，就已經沒有辦法改變教改會的政策態度。儘管教改會與民間教改會並未能有效協調意見，教改會的方向也朝向自由市場化，而非社會正義的方向，但至少教改會仍然廣泛的蒐集民意，並建立一套完整的教改體系。在教改會之後接手的教育部，卻僅選取教改會建議中容易達成、不會造成政府額外負擔的事項進行，並缺乏與教改會委員討論的意願。何明修認為，「教改會所提的報告書已被切割得支離破碎，且還選擇性的付諸執行」，「政治考量遠比專業建議更重要」。

綜合上述的討論來說，民眾參與與實際決策之間存在著很大的落差，因為公部門揭露資訊的時間過於延遲，使得民眾缺乏反應時間，並且難以在最起初的規劃階段就針對公共政策的雛型提出建議。官僚系統的運作方式原本就造成民眾參與和實質決策之間的障礙，使得民眾參與無法進入體制內運作，即便民眾參與進入體制內運作，也難以發揮效果，從上述竹科監督小組的例子來看，體制內運作的結果，並無法促進不同利益相關者之間的溝通，也無法牽制竹科管理局以及竹科廠

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商；而就教改的結果來看，教改進入體制內運作，由於由上而下的專家態度，和過於繁重的工作負荷，使得教改會即便有心要納入基層民眾的意見，卻也力不從心，當教改從民間走向教改會再走向教育部的過程中，民間教改的初衷受到改造，

到最後竟成為一套民間教改團體反對的教改版本，教改進入體制，卻受到了體制的扭曲。

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第四節民眾參與的模糊性

「民眾參與」這個詞彙並不全然代表「由下而上」的民眾參與公共政策決策的形式，從很多方面來看，事實上，民眾參與也會擁有「由上而下」的特質，其目的並非為了增進民眾參與公共決策的空間，而可能為了服務執政者能夠更加有效地進行治理。本節即是要透過一些文獻回顧以及案例，說明「民眾參與」的弔詭現象。

Bevir(2006)提出系統性治理(system governance)的觀點，系統性治理採用了許多看似能夠增加民眾參與空間的治理方式，例如將原本著重與科層(hierarchy)與市場治理的方式，轉變為透過網絡與夥伴關係進行治理，並且要與利益關係人合作，促進利益關係人參與政府的治理過程。

Bevir 很清楚的指出，系統性治理是一種由上到下的參與形式(System governance thus approaches participation from a top-down concern with political authorities securing consensus and legitimacy from their policies.)系統性治理只是借用了「與利益關係人合作」、「夥伴關係」、「參與」的詞彙，但實際上，政府所具有的權威性，

以及政府和人民之間對於資源、資訊、決策權之間的不對等關係仍然存在，上述的這些詞彙，只是政府在減輕自己的負擔，並且尋求更加有效率、更具有正當性的考量之下，所尋求的新的治理模式。在這種新的治理模式之下，統治菁英的地位仍然未受動搖，在此種民眾參與的進行之下，所謂的利益關係人、政府的民間合作夥伴必須經過政府的篩選，才能成為「相關的」利益關係人，系統性治理在處理利益關係人所提出的意見時，也僅僅是以諮詢的角度探問利益相關人的意見，

而非進一步進行更有效的對話。

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系統性治理當中的夥伴關係，公部門將民間部門納入公共政策的執行當中，但是在公私合夥的關係當中，並非所有的「民眾」都能夠成為公部門的夥伴，必須要經過人際網絡與社會優勢的篩選，才能夠成為公部門的夥伴；而在公私合夥關係當中，由於私部門缺乏公部門問責性的限制，也反而會出現民眾參與的空間縮小的情況。

Harvey(2005a)指出，並非所有的人都有同樣的能力爭取在公共領域中的權益，因此，一些賦權團體，例如爭取消費者權益、公民權等的團體，通常都具有精英領導的色彩，Harvey(2005b)指出，這些取代政府角色的 NGO 所隱含的問題在於，

這些團體往往用自己的想像定義何者是社會問題，以及這些社會問題應該如何解決，並且定義地方的人群無法自行表達意見，因此必須透過這些NGO 的協助，

才能發聲。因此，這些NGO 不僅先預設了地方群體無法發聲(cannot speak for themselves)，同時也早已預設了這些群體應該要爭取那些利益。但是，這些 NGO 團體所預設的利益卻不見得能夠解決當地的社會問題，例如Harvey(2005b)舉例，

例如反對童工的NGO 可能會迫使某地區的政府立法禁止童工，並且致力於推動童工的消失，此舉雖然看起來解決了兒童血汗工廠的問題，但卻可能切斷了透過童工提供家庭收入的來源，而使得兒童反而被販賣，成為雛妓，反而使得社會問題更加嚴重。

蔡侑霖(2010)引用 Harvey 的觀點，認為承辦政府事務的 NGO 團體是特洛伊木馬，

看似無害，但其實包含了許多有害的成分，可能會對當地社會造成嚴重的影響。

除了上述提及NGO 往往是由精英組成，因此會有預設立場之外，NGO 同時也具有免責性(Harvey,2005b)，表示 NGO 團體的行為不需對任何群體負責；然而，當公共事務的承擔者為國家時，就不具有這種免責性。

(38)

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Harvey(2005a)認為，表面上平等的參與決策途徑，實際上卻需要耗費相當多的資源，因此，許多爭取權益的非營利組織，例如消費者權益促進運動、公民權利，

或是身心障礙的人士權益的爭取，往往都是具有精英領導的意味。由於領導群體具有其特有的價值觀，因此必然存在著特定社會階層的偏見，使得實際上呈現出來的聲音，可能並非代表整個群體，這是群體之中，較具有社會能見度的一群。

蔡侑霖在討論慈濟大愛村的例子中，引述「2002 年基金會調查」的資料，其中顯示，在台灣420 家基金會中，資本額在 5000 萬以上的基金會大約占 15%，然而，

承包政府興建永久村業務的慈濟基金會，卻擁有120 億的資本額。慈濟的龐大財力，再加上其在社會上所建立的慈善形象與影響力，都可能促成其成為行政院選擇其為負責此建設案的團體。身為擁有龐大資產與社會支持的慈濟，就如同是 Harvey 所說的具有優勢的非營利組織。但是在蔡侑霖所呈現的案例中，卻也看見類似於精英領導的建設趨勢，受災村民自行提出諸如「原鄉重建、土地來源與經費、家屋形式、另一種收容方式」等方案，都受到政府於慈濟的否決，就如同蔡侑霖所說的「政府企圖以私部門的資源化解所有重建的問題，整個過程缺乏災民參與的機制，而獨厚非政府組織」。

在政府追求民眾參與的治理形式過程當中，「在公部門的引導下，參與式的規畫取向也成功地引起了專業界的注意……如今已成為政府的規畫部門的建立形象的主要操作手法」(黃麗玲，2003)。雖然參與式規劃成為公部門進行社區經營的主要形式，並且追求「由下而上」，由專業者進駐到社區當中，藉由「擾動」社區、賦權居民的方式，讓民眾能夠參與至規畫當中。

參與式規劃和社區營造這兩個概念，都是希望能夠透過「由下而上」民眾參與的形式，增進市民社會的力量，但劉立偉(2008)對於社區營造「由下而上」的民眾

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參與提出質疑，劉立偉認為，「社區營造本身就是一個自相矛盾的政策，因為它自始至終包含了『由下而上』與『由上而下』兩個衝突的政治參與模型」。社區營造的「由下而上」來自於社區營造理論上是要社區居民自行對社區產生歸屬感、想法，進而採取行動的過程；但實際上，台灣的社區營造在實務上，卻是從中央政府開始推動，並且透過各階層的行政體系動員基層民眾的過程(劉立偉，2008)。

雖然參與式規劃目的在於透過由下而上的方式，讓民眾能夠對於公共政策的規畫，

提出意見，但我認為，參與式規劃在實質上，仍然是由上到下的規畫方式，黃麗玲(2003)曾經質疑過參與式的社區規劃，可能只是一種較為複雜的民眾意見蒐集方式，民眾對於社區規畫所提出的意見，並未能經過正式的法律、行政途徑，成為實際上的規畫，而是要經過市政府的核准之後才能夠執行的設計，並且也有許多案例僅被做為參考之用。就如同黃麗玲提到的「在十年之前，僅由少數具批判力的規畫者提倡的參與式規劃取向，如今已成為政府的規畫部門的建立形象的主要操作手法」，參與式規劃似乎成為一種政治正確的潮流，是政府為了建立正當性的形象，而非要擴大民眾參與的空間才實施的，因此，在配套的措施上，也無法給予地方民眾實質的規畫權力，最後的決策權仍然掌握在公部門的手中，因此，

很難說參與式規劃有達到實質的權力下放。

從政府部門的行政運作過程來看，參與式規劃並沒有帶來實質上「由下而上」的民眾參與；而當參與式規劃案件的推動者為公部門的時候，雖然可以透過參與式規劃的方式，增進民眾的參與，但是，位於公部門和基層民眾之間的中介者，也就是負責進行民眾參與以及整體規劃的專業團隊，在當地經營的時間局限於公部門計畫的時限和經費，因此未能真正深入地方民意，或者是真正讓地方的習性轉化成專業團隊所想像的能夠積極地針對公共議題進行討論。在這樣的情形下，仍然是政府由上而下的要執行某項計畫，是專業團隊由上而下的企圖使居民的意見

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表達形式符合專業團隊的期待。

在中介團隊並無法實際上深入當地，而當地居民表達意見的習慣和專業團隊所期待的方式之間存有落差時，這樣的參與式規劃所包含的民眾參與，是一種不完整的民眾參與，一方面，這樣的參與式規劃並非起源於民眾對於公共建設的要求，

而仍然是源自於政府所進行的計畫流程；另一方面，此種參與式規劃不僅無法增進地方民眾對於公共政策的了解，反而因為計畫時間不足、轉譯的失敗，造成民眾對於公共政策的誤解。

周維崇(1998)便點明在澎湖縣二崁聚落保存的計畫當中，「民眾參與」並非由下而上，從草根出發的行動，反而是由上而下，受到公部門的要求的「民眾參與」。

澎湖縣二崁聚落的保存行動，來自於澎湖縣在長期處於台灣經濟發展的邊陲地帶之後，澎湖縣政府開始積極地發展觀光旅遊業，二崁聚落的保存即是在這樣的背景之下，被澎湖縣政府視為一個可以帶來觀光商機的目標，因此，澎湖縣政府積極向文建會爭取建立二崁聚落民俗村的經費。

二崁聚落保存的計畫，之所以被文建會接受，並積極地將此計畫提報行政院，以協助二崁聚落的保存列入「國家六年建設計畫」，在周維崇的觀察中，其中一個重要的因素，在於文建會自認為此聚落保存的計畫獲得當地民眾的理解與支持，並將民眾的同意書視為「民眾參與」的重要成果。

但事實上，澎湖二崁村的「民眾參與」卻存在著許多誤解，此種由公部門而出發的民眾參與，首先是澎湖縣政府單方面為了促進澎湖發展所推動的策略，並非出自於民眾自發的要求；其次，在1990 年於二崁活動中心舉辦的「二崁聚落保存計

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畫說明會」當中，與會的政府部門人員言論中，紛紛出現希望此計畫能夠獲得當地民意支持，但是，在沒有時間和機會讓當地居民充分理解計畫內容的情況下，

這種希望當地民意支持的好意，卻變質成為地方民眾擔心，一旦沒有簽下同意書，

協助二崁聚落發展的經費就會消失的焦慮，因而隱性地迫使二崁居民一窩蜂地簽署同意書。

第三，由於規劃團隊對居民解說計畫內容時，過於簡化計畫內容，使得居民從一開始，就以為政府單位的這些計畫，最終目的在於「政府要來幫二崁人蓋房子」，使得二崁人在後期出現責怪規劃單位未盡職責，又或者是懷疑地方文化團體、規劃單位私吞給二崁人蓋房子的經費的疑慮；第四，由於二崁居民對於聚落保存內容並沒有全面的了解，在文建會看來具有積極民眾參與基礎的同意書，在另一方面來看，卻成為民眾不理解政府計畫的掩飾。

就澎湖二崁村的例子來說，由上而下所推動的民眾參與當中，會出現的最大困境在於民眾和公部門之間認知出現落差：公部門基本上認可民眾參與的重要性，並在計畫實行之前，將民眾參與與否，當作是否協助澎湖縣政府取得相關經費的重要依據，而對公部門(文建會)來說，民眾參與的程度即等同於居民簽署「同意書」

的比例。就文建會來看，二崁地區所提供的同意書，符合文建會對於「民眾參與聚落保存規劃」的要求。

但事實上，民眾從一開始就不瞭解「二崁聚落保存計畫」的全貌，存在於居民心中的計畫內容是「政府要拿錢給二崁人」、「只要地方居民配合成立組織，政府的錢就會撥下來給這個組織」⁴，即便規劃團隊⁵不斷向居民說明聚落保存的內容和

4 周維崇(1998)的註腳 3-6。

5 米復國教授與台大城鄉基金會組成的台大工作隊

試論中介組織對民眾參與中資訊傳遞的效果 ─以國際水利環境學院(TIIWE)於嘉義東石進行之民眾參與為例

國立台灣大學理學院地理環境資源學系 碩士論文

Graduate Institute of Geography College of Science

National Taiwan University Master Thesis

試論中介組織對民眾參與中資訊傳遞的效果

─以國際水利環境學院(TIIWE)於嘉義東石進行之民 眾參與為例

Effects of the intermediate organization in public participation: A case study of TIIWE in Dongshi, Chiayi

蕭彗岑 Hui-Tsen Hsiao

指導教授: 孫志鴻 博士 Advisor: Chih-Hong Sun, Ph.D.

中華民國 103 年 1 月

January 2014

致謝

摘要

Abstract

Keywords: public participation, Coastal Subsided Restoration program, intermediate

目錄

第一章 緒論

第一節 前言

第二節 研究動機

第三節 研究背景介紹

第四節 研究問題與研究目的