民眾參與的模糊性

「民眾參與」這個詞彙並不全然代表「由下而上」的民眾參與公共政策決策的形 式，從很多方面來看，事實上，民眾參與也會擁有「由上而下」的特質，其目的 並非為了增進民眾參與公共決策的空間，而可能為了服務執政者能夠更加有效地 進行治理。本節即是要透過一些文獻回顧以及案例，說明「民眾參與」的弔詭現 象。

Bevir(2006)提出系統性治理(system governance)的觀點，系統性治理採用了許多看 似能夠增加民眾參與空間的治理方式，例如將原本著重與科層(hierarchy)與市場治 理的方式，轉變為透過網絡與夥伴關係進行治理，並且要與利益關係人合作，促 進利益關係人參與政府的治理過程。

Bevir 很清楚的指出，系統性治理是一種由上到下的參與形式(System governance thus approaches participation from a top-down concern with political authorities securing consensus and legitimacy from their policies.)系統性治理只是借用了「與利 益關係人合作」、「夥伴關係」、「參與」的詞彙，但實際上，政府所具有的權威性，

以及政府和人民之間對於資源、資訊、決策權之間的不對等關係仍然存在，上述 的這些詞彙，只是政府在減輕自己的負擔，並且尋求更加有效率、更具有正當性 的考量之下，所尋求的新的治理模式。在這種新的治理模式之下，統治菁英的地 位仍然未受動搖，在此種民眾參與的進行之下，所謂的利益關係人、政府的民間 合作夥伴必須經過政府的篩選，才能成為「相關的」利益關係人，系統性治理在 處理利益關係人所提出的意見時，也僅僅是以諮詢的角度探問利益相關人的意見，

而非進一步進行更有效的對話。

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系統性治理當中的夥伴關係，公部門將民間部門納入公共政策的執行當中，但是 在公私合夥的關係當中，並非所有的「民眾」都能夠成為公部門的夥伴，必須要 經過人際網絡與社會優勢的篩選，才能夠成為公部門的夥伴；而在公私合夥關係 當中，由於私部門缺乏公部門問責性的限制，也反而會出現民眾參與的空間縮小 的情況。

Harvey(2005a)指出，並非所有的人都有同樣的能力爭取在公共領域中的權益，因 此，一些賦權團體，例如爭取消費者權益、公民權等的團體，通常都具有精英領 導的色彩，Harvey(2005b)指出，這些取代政府角色的 NGO 所隱含的問題在於，

這些團體往往用自己的想像定義何者是社會問題，以及這些社會問題應該如何解 決，並且定義地方的人群無法自行表達意見，因此必須透過這些NGO 的協助，

才能發聲。因此，這些NGO 不僅先預設了地方群體無法發聲(cannot speak for themselves)，同時也早已預設了這些群體應該要爭取那些利益。但是，這些 NGO 團體所預設的利益卻不見得能夠解決當地的社會問題，例如Harvey(2005b)舉例，

例如反對童工的NGO 可能會迫使某地區的政府立法禁止童工，並且致力於推動 童工的消失，此舉雖然看起來解決了兒童血汗工廠的問題，但卻可能切斷了透過 童工提供家庭收入的來源，而使得兒童反而被販賣，成為雛妓，反而使得社會問 題更加嚴重。

蔡侑霖(2010)引用 Harvey 的觀點，認為承辦政府事務的 NGO 團體是特洛伊木馬，

看似無害，但其實包含了許多有害的成分，可能會對當地社會造成嚴重的影響。

除了上述提及NGO 往往是由精英組成，因此會有預設立場之外，NGO 同時也具 有免責性(Harvey,2005b)，表示 NGO 團體的行為不需對任何群體負責；然而，當 公共事務的承擔者為國家時，就不具有這種免責性。

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Harvey(2005a)認為，表面上平等的參與決策途徑，實際上卻需要耗費相當多的資 源，因此，許多爭取權益的非營利組織，例如消費者權益促進運動、公民權利，

或是身心障礙的人士權益的爭取，往往都是具有精英領導的意味。由於領導群體 具有其特有的價值觀，因此必然存在著特定社會階層的偏見，使得實際上呈現出 來的聲音，可能並非代表整個群體，這是群體之中，較具有社會能見度的一群。

蔡侑霖在討論慈濟大愛村的例子中，引述「2002 年基金會調查」的資料，其中顯 示，在台灣420 家基金會中，資本額在 5000 萬以上的基金會大約占 15%，然而，

承包政府興建永久村業務的慈濟基金會，卻擁有120 億的資本額。慈濟的龐大財 力，再加上其在社會上所建立的慈善形象與影響力，都可能促成其成為行政院選 擇其為負責此建設案的團體。身為擁有龐大資產與社會支持的慈濟，就如同是 Harvey 所說的具有優勢的非營利組織。但是在蔡侑霖所呈現的案例中，卻也看見 類似於精英領導的建設趨勢，受災村民自行提出諸如「原鄉重建、土地來源與經 費、家屋形式、另一種收容方式」等方案，都受到政府於慈濟的否決，就如同蔡 侑霖所說的「政府企圖以私部門的資源化解所有重建的問題，整個過程缺乏災民 參與的機制，而獨厚非政府組織」。

在政府追求民眾參與的治理形式過程當中，「在公部門的引導下，參與式的規畫取 向也成功地引起了專業界的注意……如今已成為政府的規畫部門的建立形象的主 要操作手法」(黃麗玲，2003)。雖然參與式規劃成為公部門進行社區經營的主要 形式，並且追求「由下而上」，由專業者進駐到社區當中，藉由「擾動」社區、賦 權居民的方式，讓民眾能夠參與至規畫當中。

參與式規劃和社區營造這兩個概念，都是希望能夠透過「由下而上」民眾參與的 形式，增進市民社會的力量，但劉立偉(2008)對於社區營造「由下而上」的民眾

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參與提出質疑，劉立偉認為，「社區營造本身就是一個自相矛盾的政策，因為它自 始至終包含了『由下而上』與『由上而下』兩個衝突的政治參與模型」。社區營造 的「由下而上」來自於社區營造理論上是要社區居民自行對社區產生歸屬感、想 法，進而採取行動的過程；但實際上，台灣的社區營造在實務上，卻是從中央政 府開始推動，並且透過各階層的行政體系動員基層民眾的過程(劉立偉，2008)。

雖然參與式規劃目的在於透過由下而上的方式，讓民眾能夠對於公共政策的規畫，

提出意見，但我認為，參與式規劃在實質上，仍然是由上到下的規畫方式，黃麗 玲(2003)曾經質疑過參與式的社區規劃，可能只是一種較為複雜的民眾意見蒐集 方式，民眾對於社區規畫所提出的意見，並未能經過正式的法律、行政途徑，成 為實際上的規畫，而是要經過市政府的核准之後才能夠執行的設計，並且也有許 多案例僅被做為參考之用。就如同黃麗玲提到的「在十年之前，僅由少數具批判 力的規畫者提倡的參與式規劃取向，如今已成為政府的規畫部門的建立形象的主 要操作手法」，參與式規劃似乎成為一種政治正確的潮流，是政府為了建立正當性 的形象，而非要擴大民眾參與的空間才實施的，因此，在配套的措施上，也無法 給予地方民眾實質的規畫權力，最後的決策權仍然掌握在公部門的手中，因此，

很難說參與式規劃有達到實質的權力下放。

從政府部門的行政運作過程來看，參與式規劃並沒有帶來實質上「由下而上」的 民眾參與；而當參與式規劃案件的推動者為公部門的時候，雖然可以透過參與式 規劃的方式，增進民眾的參與，但是，位於公部門和基層民眾之間的中介者，也 就是負責進行民眾參與以及整體規劃的專業團隊，在當地經營的時間局限於公部 門計畫的時限和經費，因此未能真正深入地方民意，或者是真正讓地方的習性轉 化成專業團隊所想像的能夠積極地針對公共議題進行討論。在這樣的情形下，仍 然是政府由上而下的要執行某項計畫，是專業團隊由上而下的企圖使居民的意見

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表達形式符合專業團隊的期待。

在中介團隊並無法實際上深入當地，而當地居民表達意見的習慣和專業團隊所期 待的方式之間存有落差時，這樣的參與式規劃所包含的民眾參與，是一種不完整 的民眾參與，一方面，這樣的參與式規劃並非起源於民眾對於公共建設的要求，

而仍然是源自於政府所進行的計畫流程；另一方面，此種參與式規劃不僅無法增 進地方民眾對於公共政策的了解，反而因為計畫時間不足、轉譯的失敗，造成民 眾對於公共政策的誤解。

周維崇(1998)便點明在澎湖縣二崁聚落保存的計畫當中，「民眾參與」並非由下而 上，從草根出發的行動，反而是由上而下，受到公部門的要求的「民眾參與」。

澎湖縣二崁聚落的保存行動，來自於澎湖縣在長期處於台灣經濟發展的邊陲地帶 之後，澎湖縣政府開始積極地發展觀光旅遊業，二崁聚落的保存即是在這樣的背 景之下，被澎湖縣政府視為一個可以帶來觀光商機的目標，因此，澎湖縣政府積 極向文建會爭取建立二崁聚落民俗村的經費。

二崁聚落保存的計畫，之所以被文建會接受，並積極地將此計畫提報行政院，以 協助二崁聚落的保存列入「國家六年建設計畫」，在周維崇的觀察中，其中一個重 要的因素，在於文建會自認為此聚落保存的計畫獲得當地民眾的理解與支持，並 將民眾的同意書視為「民眾參與」的重要成果。

但事實上，澎湖二崁村的「民眾參與」卻存在著許多誤解，此種由公部門而出發 的民眾參與，首先是澎湖縣政府單方面為了促進澎湖發展所推動的策略，並非出

但事實上，澎湖二崁村的「民眾參與」卻存在著許多誤解，此種由公部門而出發 的民眾參與，首先是澎湖縣政府單方面為了促進澎湖發展所推動的策略，並非出