從政府機關談民眾參與─公部門面對民眾參與的障礙

檢視政府對待民眾參與的態度，就可以發現其內在的矛盾性，一方面，政府部門 所執行的計畫，在民眾參與部分，下了許多功夫，投入公部門的經費，研擬民眾 參與的進行方式，並且在許多公眾政策的執行規定當中，新增加了民眾參與的要 求；但是在另一方面，政府部門當中實際政府計劃的承辦人員，卻將民眾參與視 為政府施政的阻礙，並認為民眾的意見缺乏專業性、系統性、全面性，難以形成 正式的決策依據。

就前者來說，如果根據TIIWE 在 2012 年所執行的〈民眾參與標準作業程序（SOP）

建立及規劃成果推廣之研究〉當中的敘述來看，在水利計畫，以及其他的開發計 畫相關規定中，官方都已經制定了計畫施行過程中，必須要包含民眾參與階段的 正式要求，例如在水利計畫當中，雖然仍然沒有一全面且普遍的規定，但是在重 要的水利開發計畫，例如「石門水庫及其集水區整治計畫」、「易淹水地區水患治 理計畫及區域排水治理計畫」和「曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水 計畫」當中，都有包含民眾參與的部分²。

2 例如在「石門水庫及其集水區整治計畫特別條例」(已於民國 101 年廢止)當中，中央主管機關須

「石門水庫及其集水區各治理計畫之生態調查、評估及與在地民眾、團體協商溝通機制之建立。」， 在「石門水庫及其集水區整治計畫民眾參與注意事項」當中，規定「執行機關辦理規劃設計、現 場勘查及委辦案審查會、公聽會、說明會、研討會、座談會等相關會議，應於機關網站上公告接 受民眾參與。」只是在注意事項當中，也同時規定保密相關的條款，例如「民眾參與執行機關研 擬或研商本整治計畫第一階段及第二階段執行計畫、實施計畫及各項工作獲得之資料，未經核定 前，均屬初擬或草案階段之資料，不得對外提供及公開。」以及「參與本整治計畫之民眾，欲錄 音及錄影參與過程時，應先徵得會議主席或現場勘查之領隊同意，始得為之。」

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除了水利計畫之外，TIIWE 所執行的 SOP 計畫也列出其他包含公眾參與的規定，

分布在「區域計畫法」、「區域計畫法施行細則」、「擬定直轄市縣(市)區域計畫實 施要點」、「都市計畫法」、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「環境影響評估法」、

「環境影響評估法施行細則」、「開發行為環境影響評估作業準則」、「都市更新條 例」、「土地徵收條例」和「區段徵收實施辦法」。

針對這些林林總總的公眾參與規定，TIIWE 在綜合評析的部分，認為一般開發計 畫當中的民眾參與，僅為形式規範，主要是以公聽會或說明會為主；在水利計畫 的部分，則「僅有粗淺的形式化參與規定，難獲實質效果。其次，現行公眾參與 時間安排規定多在政策定案之後，缺乏實質討論空間，易淪為政策背書…」。就這 樣的情況來看，目前台灣的水利計畫以及其他開發計畫當中所提及的民眾參與，

所處的階段仍然是Arnstein 所提及的具象徵性的公民參與階段，仍然無法賦權於 未擁有權力者。

再深入地檢視政府部門進行民眾參與的實質內涵，本文挑選和討論地區─嘉義東 石─議題相關的地層下陷國土復育計畫進行說明：「台灣嚴重地層下陷地區之國土 復育促進地區範圍劃設」、「台灣嚴重地層下陷地區之國土復育促進地區範圍劃設」， 以及「屏東嚴重地層下陷區綜合治水與國土復育整體規劃」。第一個計畫為成功大 學發展研究基金會所執行的計畫，後兩個計畫則是由巨廷工程顧問所執行的計畫。

表 1 為這三個規劃報告民眾意見蒐集方式的簡單紀錄：

表 1 政府部門委託之民眾參與計畫執行方式

計畫名稱/年度/

執行單位

民眾意見蒐集形式 意見蒐集對象

台灣嚴重地層下 (1) 透過 AHP 相對重要性評 (1) 使用郵寄問卷的形式，寄出 80 份問卷，回收 50

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國土復育計畫」這一項，幾乎在每一個地區，都有八成以上的受訪民眾表示未聽 過這個計劃，而此計畫卻是公部門正在推動的地層下陷防治之重要構想，當公部 門透過問卷，了解大部分的居民都未曾聽過這個計劃的名稱，更遑論理解計畫的 內容之後，量化的問卷和訪問，卻都未能進一步地讓地方居民了解政府將要推動 的公共政策。問卷內容，並未能讓居民瞭解規劃案的內容，而是直接詢問民眾對 於規畫案當中土地重劃或遷村等等方案的意見。³

上述的討論規劃報告書當中，對於民眾參與的紀錄相當簡單，民眾參與仍然停留 在透過說明會、公聽會、問卷以蒐集民眾意見的階段，而在意見蒐集之後，雖然 突顯出地方居民對於政府施政的陌生，但是似乎就只停留在此階段，而未能進一 步地讓居民更加了解政府的施政規劃、和居民一同討論公共政策施行的適當性等 等。

政府一方面在各項法令規定當中，要求進行民眾參與，並且也在實際的規劃報告 中，納入民眾參與的工作項目，但是實際上，這些民眾參與都還處於形式的階段，

因此，民眾參與的法令和規劃報告並不能代表公部門對於民眾參與的積極作為；

然而這些正式法令和規劃報告的出現，也表現出公部門希望朝向民眾參與的方式 前進。

雖說如此，在公部門內部，民眾參與卻和官僚系統的運作方式無法完全相符。例 如官僚制度傾向將事務處理過程中的訊息機密化(privatize)，並盡量避免外界的影 響。對於公民參與的排斥，因為官僚體制預設每一項工作都有專人負責，而這些

3 例如在〈台灣嚴重地層下陷地區國土復育整體規劃〉當中的問卷內容：彰化縣─(1)為因應全球 氣候變遷造成海平面日益升高之環境影響，政府除了排水路改善治水方式外，為了保障人民生命 財產安全，政府規劃遷移沿海之聚落請問您是否願意？(2)請問您對遷村的考量因素為何？(請由 1-5 排序，由最重要排至最不重要) 遷村需要花費金額、就業問題、小孩教育問題、遷村地點的生 活環境、其他(請說明)；(3)若您贊成遷村，下列何種措施您願意配合？

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專門負責的人員具備足夠的知識；官僚體制預設因為一般民眾無法全面性的考量 問題，並且無法擁有完備的知識，導致一般民眾容易做出錯誤的判斷，因此，官 僚系統傾向排除一般民眾的意見。第二，官僚體制為了確保繁多的事務能夠順利 運行，因此傾向建立穩定且有規律的事務處理機制，在此情況下，一般民眾的意 見反映就等於是波動、且沒有規則的干擾，會影響事務處理的順暢度。第三，若 要將一般民眾的意見納入決策考量中，就會在決策系統中產生過多的「噪音」，使 得共識難以達成，降低公共政策推動的效率(Kweit,1981)。

黃東益(2008)考察了 24 位委辦公民會議的政府官員，以了解在官方的意見中，公 民會議中得出的意見與結論會造成何種影響。雖然黃東益所討論的對象是審議式 民主會議，與本篇研究所要討論的公民參與形式並不相同，但是黃東益所蒐集的 訪問資料，卻不管是任何形式的公民參與意見，最後必須面臨的挑戰，因此，在 此引用黃東益的研究做為參考。

在黃東益的訪問結果中，可以看出公民會議中的意見與結論，對於政務官與事務 官的影響程度有限，受訪者之中的政務官雖然支持進行公民審議，但是卻不見得 認同公民審議後的結果，也不一定認同民眾具有提出良好方案的能力；受訪的事 務官認為公民會議中的結論只是決策時的一項參考，他們認為「公民會議的結論 不是太空泛、深度不夠，就是與法令不符、執行遭遇困難或政府已經在執行」；或 者將公民會議中的結論成為事務官用來增加政策說服力，以說服議會或民選的政 務官採取某項方案的輔助工具。

就黃東益的總結來說，公民會議中的結論，在行政官僚系統中，最常僅被用為參 考的依據，政府官員仍然無法信任公民會議中的結論，除非公民會議中的結論和 施政方向相同，或是具有高層官員支持，行政官僚才會對公民會議的結論做出明

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確的回應。由上述的概述，可以大概理解行政官僚對於公民會議所提出的觀點僅 抱持著參考的態度，雖然原則上支持公民會議以及民眾參與，但是真正落實的政 策方案，仍然是由行政官僚所主導。

杜文苓和陳致中(2007)在竹科宜蘭基地設置的公民參與的討論中，也提到了行政 官僚對於民眾參與決策的看法，根據杜文苓與陳致中討論，官方行政人員認為民 眾只是「為反對而反對」，或者是「民眾只是想利用環境議題，提高土地賠償金的 籌碼，許多環保的抗議是借題發揮」。公民參與對於官方行政人員來說，具有負面 的形象，因而使得公部門對於公民參與決策常抱有排斥的心理。

綜合此節討論的內容而言，雖然Arnstein 所提出的民眾參與階梯理論已經成為一 項重要的民眾參與討論文獻，但是Arnstein 在文章中所強調的，即便到達第五道 階梯，仍然僅是形式上的民眾參與，無法使無權力者擁有參與和決策的權力，在 本節的討論中，台灣目前的民眾參與最多僅到達Arnstein 所標誌的具象徵意義的 民眾參與，但是，Arnstein 所提出的民眾參與階梯理論，卻僅能用來檢視政府部 門所展現出來的民眾參與到達哪一層級，卻無法檢視在官僚系統的內部運作邏輯

綜合此節討論的內容而言，雖然Arnstein 所提出的民眾參與階梯理論已經成為一 項重要的民眾參與討論文獻，但是Arnstein 在文章中所強調的，即便到達第五道 階梯，仍然僅是形式上的民眾參與，無法使無權力者擁有參與和決策的權力，在 本節的討論中，台灣目前的民眾參與最多僅到達Arnstein 所標誌的具象徵意義的 民眾參與，但是，Arnstein 所提出的民眾參與階梯理論，卻僅能用來檢視政府部 門所展現出來的民眾參與到達哪一層級，卻無法檢視在官僚系統的內部運作邏輯