從 NGO 角度談民眾參與─民眾參與與實際決策之間的距離

TIIWE 在執行〈民眾參與標準作業程序(SOP)建立及規劃成果推廣之研究〉計畫 的時候，於北中南東分別舉行與NGO 的座談會，透過座談會蒐集 NGO 代表對於 TIIWE 所提出之民眾參與 SOP 的意見。雖然說座談會的首要目的，是希望能夠透 過NGO 的意見，修改民眾參與的 SOP，但從規劃報告的紀錄來看，NGO 的發言 重點大多集中在「民眾參與」而非SOP 的內容。

綜觀NGO 所提出的問題，不分區域，最常被 NGO 提出的民眾參與困境，就是民 眾介入公共政策的時間點太晚，通常都是在公部門已經做好規劃，並且逐步進行 各項準備工作，一直要到執行前，才會以公聽會或說明會形式告知民眾，但是NGO 認為，對於民眾參與來說，此時間點已經太晚，民眾缺乏足夠的時間消化、理解 訊息或提出反應，而且在公部門規劃已經完成的情況下，民眾的意見很難撼動公 部門所形成的規劃。

例如在TIIWE 所舉辦的座談會當中，台南社區大學吳仁邦就提到：「民眾參與其 實是被排除在決策之外的，只是放在系統內最高位階者已經決定要做什麼、定案 了之後，才來拉進來，等同只是放在資訊蒐集而已。因此，規劃流程本身應該有 修正回饋線的機制設計，讓民眾參與可以修訂之前整個架構規劃的決定。……以 台南大湖為例，南水局與台南縣政府至少開過好幾次會，民眾都還沒不知道，等 決定要做，非做不可時，才來做宣傳，最後造成民眾上街頭抗爭」。

又例如反士文水庫自救會張正和提到：「我們知道士文水庫開始做，是在 1986 年

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的時候就已經規劃，在這麼長的時間中，到底居民的參與有多少呢？水利署及公 部門一直在推動，但相關資訊只到公所，而鄉公所只為了自己的需求，到現在環 評快要結束了，讓部落裡仍有人不知道，衍生不必要的抗爭。所以有沒有可能『一 開始』就讓民眾參與……牡丹水庫現在已經有很多居民在後悔了，為什麼會這樣 了?因為推動的過程，到了快動工的時候，才讓居民知道，居民措手不及，來不及 反應……」。

從上述的兩位NGO 代表的發言中，可以發現民眾參與的時機太晚，以及無法接 近決策中心，導致民眾的意見無法發揮作用。King et al.(1998)就曾經透過訪問公 部門人員、社會運動參與者和一般市民，整理出何謂真正的民眾參與(Authentic public participation)：真正的民眾參與必須讓民眾有能力與機會在決策過程中發揮 影響力；真正的民眾參與是長期進行，並且促進積極的參與，而不僅是單次的活 動；從政策一開始產生構想的時候，就要納入民眾參與，必須要讓民眾在公共政 策形成決議之前，就有參與的機會；必須要讓民眾有足夠的時間能夠處理資訊。

King et al.所提出的三個克服達成真正民眾參與障礙的方式，分別是教育並使公民 賦權、教育官方人員，以及改變行政與官僚系統。King et al.認為，改變行政以及 官僚系統雖然很困難，但是如果官僚系統沒有改造成能夠接受與民眾合作的型態，

就沒有辦法達成真正的民眾參與。底下兩個例子，分別是竹科監督小組以及教改 運動的進行過程，呈現出民眾運動的動力改變官僚系統的可能性，將街頭的民眾 運動從體制外納入體制內。然而，即便民眾意見能夠從體制外進入到體制內，也 不一定能夠對於實際決策發揮影響。

在竹科汙染的爭議當中，「新竹公害防治協會」、「台灣綠色和平組織」、「新竹文化 協會」以及「新竹鳥會」等團體，共同向竹科管理局要求成立「園區環保監督小

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組」，在新竹公害防治協會創會會長黃提源，以及國科會主委黃鎮台的強力遊說下，

國科會才同意在官方體制內成立「國科會新竹科學工業園區環保監督小組」(以下 簡稱監督小組)，直屬國科會，位階等同竹科管理局，監督小組包含各有關成員代 表，包含民間的居民代表、環保團體，商界的企業，以及公部門的竹科管理局、

新竹縣市政府代表(杜文苓，邱花妹，2011)。

在杜文苓和邱花妹的敘述當中，監督小組原先的目標是要協調各方意見，並且監 督竹科廢棄物的處置方法，但在實際運作之後，監督小組卻無法達成原先所設定 的各項目標，竹科廠商和竹科管理局都不願意提供廠商所使用的化學物品的完整 清單；雖然監督小組的位階等同於竹科管理局，但是卻不具公權力，因此並無法 要求竹科管理局、竹科廠商或縣市環保局進行何種調整，僅能給予建議；再者，

由於監督小組的經費來自於竹科管理局，人員任用聘書也由竹科管理局發給，導 致監督小組的態度漸趨溫和。

透過竹科廢水而產生的群眾運動，將民眾參與推入體制化當中，照理說，應該與 官方單位更為接近，因此能夠透過協調的方式，而非抗爭的辦法解決爭議，但是 從監督小組的運作當中，卻沒有因此拉近民眾和科管局或國科會的距離，到後來 的竹科焚化爐事件當中，也還是透過群眾抗議、在地方以及中央進行遊說，才凍 結竹科汙泥焚化爐的預算。

除了竹科監督小組曾經進入體制內運作之外，在1990 年代的教改運動，也將教改 的訴求從街頭轉移至體制內運作，1994 年教改會成立，獨立於教育部，為直接隸 屬行政院的小組。教改會的主事者秉持著擴大參與面的理想，透過社區聯絡人，

在基層社區辦理共辦理271 場座談會，除此之外，尚有研習會、研習營等等。許 多關心不同社會議題的人士，也都在這些座談會中發表意見，然而，儘管有如此

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廣泛的意見蒐集，基層的意見卻未能反應在教改會所提出的結論報告當中。(何明 修，2011)

教改會在1994-1996 年間所蒐集的基層意見，之所以無法成為教改政策的重要依 據，何明修認為，是因為教改會仍然存在的「『父權權威』由上而下的運作方式」， 以及在「專業分工」的緊鑼密鼓行程安排與報告繳交壓力之下，無暇將基層的實 務經驗轉換為書面文字。

或許是教改會的父權權威形式，也或許是行政體系運作的規則，使得民間團體無 法撼動教改會在成立初期就已經確立的「高等教育市場化」的路線，當教改會在 以出版的諮議報告書當中確立此路線之後，較後期才逐漸確立資源分配的社會正 義問題的民間團體，就已經沒有辦法改變教改會的政策態度。儘管教改會與民間 教改會並未能有效協調意見，教改會的方向也朝向自由市場化，而非社會正義的 方向，但至少教改會仍然廣泛的蒐集民意，並建立一套完整的教改體系。在教改 會之後接手的教育部，卻僅選取教改會建議中容易達成、不會造成政府額外負擔 的事項進行，並缺乏與教改會委員討論的意願。何明修認為，「教改會所提的報告 書已被切割得支離破碎，且還選擇性的付諸執行」，「政治考量遠比專業建議更重 要」。

綜合上述的討論來說，民眾參與與實際決策之間存在著很大的落差，因為公部門 揭露資訊的時間過於延遲，使得民眾缺乏反應時間，並且難以在最起初的規劃階 段就針對公共政策的雛型提出建議。官僚系統的運作方式原本就造成民眾參與和 實質決策之間的障礙，使得民眾參與無法進入體制內運作，即便民眾參與進入體 制內運作，也難以發揮效果，從上述竹科監督小組的例子來看，體制內運作的結 果，並無法促進不同利益相關者之間的溝通，也無法牽制竹科管理局以及竹科廠

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商；而就教改的結果來看，教改進入體制內運作，由於由上而下的專家態度，和 過於繁重的工作負荷，使得教改會即便有心要納入基層民眾的意見，卻也力不從 心，當教改從民間走向教改會再走向教育部的過程中，民間教改的初衷受到改造，

到最後竟成為一套民間教改團體反對的教改版本，教改進入體制，卻受到了體制 的扭曲。

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