討論

二、 討論

1. 中介性質對於提升民眾參與效果的影響

本文在第二章文獻回顧第三節當中，透過實際案例的方式，列出NGO 進行民眾 參與時會遭遇的困難：(1)因為公部門揭露資訊的時間太晚，民眾沒有時間反應，

且民眾難以在規劃初期就針對公共政策雛形提出建議；(2)即便民眾的訴求進入體 制內運作，也可能因為體制內的限制，而使得民眾的意見和企圖消失，例如在竹 科以及教改當中的情形。

28 如同第四章所提到的，國土復育目前在法源上還沒有足夠的依據，而且 TIIWE 版的國土復育計 畫還沒有得到正式且明瞭的官方地位，以至於 TIIWE 缺乏揭露資訊的正當性。

29 TIIWE 人員認為，暫定版的官方計畫不適合先公告出來，因為民眾可能會誤以為這份官方計畫 是之後要執行的，那如果後來的正式計畫跟這份暫訂計畫不合，民眾可能會因此歸咎於公部門人 員，所以 TIIWE 才會不希望在正式的計畫通過之前，宣傳暫定的計畫。

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第二章文獻回顧當中，總結身為中介組織時，(1)組織成員角色的重複性，以及(2) 中介組織本身所具備的正當性(在問責性以及國家政策支持兩方面)，除此之外，(3) 還必須能夠透過當地原有的社會脈絡成功地轉譯資訊，如此一來，才能發揮較成 功的資訊傳遞功能。本文所討論的中介組織─TIIWE，本身就是一個具有多重組 織特性與角色的機構，TIIWE 本質上是一個水利工程專業的組織，也因為這一項 專業的特質，使得TIIWE 有機會能透過承接政府計畫案的方式，在公共政策規劃 初期的時候，就透過撰寫計畫書的形式參與決策；然與一般工程顧問公司的差異，

則在於TIIWE 體認到在公共工程當中，民眾參與的程度不足，顧問公司所進行的 民眾參與多半只是簡單的問卷勾選，因此TIIWE 以實際參與地方活動，並且更加 細緻化的方式將地方的重要性提升；擁有NGO 性質的 TIIWE 不會如 NGO 一樣 對公部門懷有質疑，TIIWE 基本上是站在支持與鼓勵公部門的立場，TIIWE 和公 部門之間所擁有的網絡關係，也使得TIIWE 不需要也不必要採用抗爭的方式與政 府溝通。

TIIWE 所具有的多重組織特性，在其進行公共政策的民眾參與時，基本上是個有 利的因素，因為TIIWE 的民眾參與所欲推動的國土復育內容，就是由 TIIWE 所 撰寫，因此對於工程的細節能夠有較多的瞭解。在第五章第一節受訪者A 的逐字 稿紀錄當中，就能夠看到行政院經建會所預計推動的計畫，也是由TIIWE 負責撰 寫，顯示TIIWE 基本上在規劃形成的初期，就能夠透過撰寫計畫書的方式，影響 政府的政策；但是這項優勢僅止於TIIWE 本身，並不能推及到地方 NGO 或是地 方居民，就如同在第五章第一節、第三節的討論中，地方民眾對於TIIWE 要進行 的後續計畫並不瞭解，也不清楚自己意見或是經驗被使用的情況，TIIWE 也不預 期和地方NGO 或居民進行意見蒐集以外的合作。也就是說，TIIWE 雖然擁有解 決民眾參與第一項障礙的能力，但這項能力卻沒有真正如同許多NGO 所期盼的，

成為地方居民或NGO 參與規劃的途徑。

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TIIWE 在東石國土復育當中的另一項劣勢，則是 TIIWE 在國土復育的民眾參與這 項活動當中，缺乏正當性。首先，是因為國土復育內容與原住民權益相衝突，導 致國土復育條例始終未能通過，再加上TIIWE 所規劃的國土復育內容，並沒有正 式成為水利署推動的項目，從振興經濟新方案當中的〈加速辦理地層下陷區排水 環境改善示範計畫成果報告〉，以及先前與地層下陷區相關的規劃案來看，目前較 為強勢的地層下陷治理計畫，仍然是強調綜合治水、地貌改造和產業調整的主軸，

而非TIIWE 所規劃的整體地貌改造計畫(第四章)，因此在法律以及官方計畫部分，

TIIWE 都失去進行國土復育民眾參與的正當性。

第五章當中，透過TIIWE 在型厝村所舉辦的訪談→座談→工作坊三階段的民眾參 與，以及在第五章第四節「先行於民眾參與」當中所討論的，都是TIIWE 在資訊 揭露方面的不足，在型厝村三階段的民眾參與當中，TIIWE 只有在第一階段訪問 時的紀錄摘要當中，顯露出TIIWE 希望能夠討論類似於遷村、土地重劃等和國土 復育較為有關的議題，在之後原本設定能夠加強討論深度的座談會和工作坊中，

討論的主題反而發散，或是變得是在討論另一項工程(圍村)，跟 TIIWE 原本設定 的目標並不相符。而在「先行於民眾參與的政策」一節當中，也是顯示出TIIWE 向民眾資訊揭露的程度並沒有加深，居民對於TIIWE 所提出的國土復育內容所可 能產生的影響和改變，在2010 年的民眾參與討論項目來看，並沒有較 2006 年有 更深入的討論，民眾對於此計畫的理解程度和影響程度也未見有增加。

檢討會造成此資訊揭露不足的情況，可能是因為實際上正式公布且動工的「國土 復育」，跟TIIWE 所推動的國土復育是截然不同的兩個工程思維，對民眾土地產 權、產業、地貌、村落等的影響也不盡相同，因此承辦「國土復育的民眾參與」

的TIIWE 就處於尷尬的地位，一方面，就 TIIWE 對於公部門的保護情形來說，

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TIIWE 所規劃的國土復育尚未正式公布，因此為了避免民眾將官方暫定計畫視為 正式計畫而延伸的糾紛，所以TIIWE 無法正式與民眾更加深入地討論國土復育的 內容；但從另一個層面來說，造成TIIWE 資訊揭露不足的情況，也可能是因為 TIIWE 缺乏向民眾揭露資訊的正當性，TIIWE 在 2010 年所進行的民眾參與是鑲 嵌在治水三主軸的國土復育計畫中，而非鑲嵌在TIIWE 原先理想的國土復育模型，

鑲嵌在另一個國土復育計畫框架之下的民眾參與，其所能夠揭露的公部門資訊，

也就跟其原本的設想相去甚遠；同時也由於TIIWE 所提出的國土復育構想還沒有 正式的官方地位，因此TIIWE 缺乏正當性代表官方跟民眾協商 TIIWE 版國土復 育的內容。

這一點也就是在第四章第三節所討論的兩個主軸的國土復育所造成的影響。

TIIWE 受官方委託進行民眾參與，但是進行如此的民眾參與卻非水利署的主導意 願，TIIWE 版的國土復育內容也不是此案例中進行民眾參與的背後依據，在這種

「半官方」的民眾參與當中，公部門或是TIIWE 並不會交待存在著兩個主軸的國 土復育，因此檢視TIIWE 和民眾討論的議題紀錄，就產生目標發散，或是文不對 題的感覺。雖然TIIWE 民眾參與的活動當中，有針對治水三主軸的國土復育計畫，

希望增進民眾對工程的瞭解，並在實際施工之前能夠有協商的空間，因此TIIWE 透過自己的網絡，邀請在示範計畫當中擔任施工包商的顧問公司進行工程的簡報，

但就實際達成的效果來看，即便沒有TIIWE 邀請，這些施工包商也必須依規定辦 理公聽會或是協調會，向居民說明施工內容，並依居民意願修改施工計畫，或者 是可能會取消此工程，在這樣的前提下，再加上TIIWE 所舉辦的這些以工程說明 為導向的活動，參與人數與發言狀況都與H 的經驗無太大區別，所以就治水三主 軸的國土復育來說，TIIWE 的加入對民眾參與的幫助並不大³⁰。

30 要補充說明的是，TIIWE 在 2010 年計畫當中，有特別針對弱勢家庭進行居家式訪談，TIIWE 原 本計畫要針對這些受訪者，調查示範計畫工程施工期間，以及完工之後的感受，但似乎因為申請 不到官方的經費而作罷。

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從訪談當中可以看到，TIIWE 所使用的民眾參與方法(居家訪談、開放式訪談、座 談、工作坊、研討會)基本上跟當地的社會脈絡並沒有太大的連結；在民眾參與的 過程當中，並沒有引起當地整體性的關注和參與，在文獻回顧當中楊弘任所提出 的湧泉村原本以「論述優先」的「居民參與、形成共識、繪製規劃圖、發包施工」

方式是不可行的參與式規劃方法，但觀察TIIWE 所進行的民眾參與方式，卻跟這 樣的例子很接近，也因此令人質疑TIIWE 的想法實際上落實的困難；在當地 NGO 看來，TIIWE 仍然處於和當地民眾建立關係的階段；在訪談當中也可以反映出 TIIWE 在執行民眾參與的時候，並沒有將當地居民或是既有團體納入規劃民眾參 與的團隊，因此也就失去了連結在地脈絡的機會。從這些觀察來看，TIIWE 在試 圖進行資訊的傳遞的時候，並沒有將民眾參與轉變為地方社會脈絡可以接受和融 合的形式，因此就此案例來說，TIIWE 的轉譯工作並沒有太大的成效。

在第五章談到TIIWE 對民眾參與當中「民眾」的定位、「參與」的認知，以及和 地方既有轉譯組織的合作情形當中，TIIWE 並沒有計畫跟地方既有的組織合作，

因此在進行民眾參與的時候，似乎TIIWE 在不依賴地方既有組織的情形下，獨力 完成民眾參與的工作。TIIWE 會產生如此的想法和行動，一方面是 TIIWE 認為地 方民眾缺乏全面性的考量能力，以及同時TIIWE 對於民眾參與當中的「參與」，

也就只定位在民眾有來參加活動；但另一方面，則可能是想和地方派系劃清界線 的緣故。除了本文所討論的受訪者C 所成立的 NGO 之外，東石地區尚有其他的 地方組織，例如村、里長的人際網絡、社區發展協會、農會和魚會等，但是根據 在第四章當中東石地方社會情勢的介紹，就可以知道東石地區村里長、社區發展 協會都跟地方派系有關聯，如果透過這些組織取得地方人際網絡的連結，那麼就

也就只定位在民眾有來參加活動；但另一方面，則可能是想和地方派系劃清界線 的緣故。除了本文所討論的受訪者C 所成立的 NGO 之外，東石地區尚有其他的 地方組織，例如村、里長的人際網絡、社區發展協會、農會和魚會等，但是根據 在第四章當中東石地方社會情勢的介紹，就可以知道東石地區村里長、社區發展 協會都跟地方派系有關聯，如果透過這些組織取得地方人際網絡的連結，那麼就