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第二節 行政機關績效評估實務概況
近年來在美國、英國、歐盟等主要國家，對於地方政府的各種評鑑，愈來愈 加盛行(朱鎮明，2007)，有來自學術界或政府自辦的年度全國各地區政府績效評 比報告；相對於中央層級之政府機關，我國地方政府機關之服務績效管理較缺乏 制度性。本小節透過文獻整理，略述美國、歐洲與我國的政府績效評估概況。
壹、 國外實務發展情形
一、 美國聯邦政府
美國的聯邦政府層級之績效相關法規，在近20年來，隨著執政政黨輪替下，
有幾個具指標性的里程碑。從1993年柯林頓政府時期，《政府績效與效果法》
(Government Performance and Results Act, GPRA)開始較具系統性地進行績效管 理與評估制度。2001年小布希總統就職後，又另外推動＜總統管理議程＞
(President’s Management Agenda, PMA)，用以衡量機關在人力資本、競爭性採購、
財務績效、電子化政府、績效與預算結合等5個管理面向績效，希冀其得以降低 或避免機關面對難以客觀精準量化之績效評量問題；2004年，在小布希總統的第 2任期中，又推動＜計畫審核評等工具＞ (Program Assessment Rating Tool, PART)，藉以評量聯邦政府推動的計畫是否值得繼續進行。透過結合GPRA、PMA 和PART等3項工具和制度，希望有效讓績效管理與評估和預算之間能充分結合 (施能傑，2004；胡龍騰、張國偉，2010)。
而於2008年接續小布希政府的歐巴馬政府，其就任後至今，在政府績效管理 變革，雖然似乎並未推出如前朝政府的GPRA、PMA、PART等具體策略、作法 或是響亮的口號，但這樣的現象，或許與有學者建議歐巴馬政府，針對現有的績 效管理作法進行修正整合之建議有關(Parston, Ferrara, & Bass, 2009；胡龍騰、張 國偉，2010)。Kamensky (2010)的看法則認為，歐巴馬政府於績效管理之改革焦 點，可見於＜透明和公開政府備忘錄＞(Transparent and Open Government Memo) 中 ， 其 強 調 聯 邦 政 府 應 朝 向 透 明 (Transparency) 、 參 與 (Participation) 及 協 力 (Collaboration)的方向改革；另外亦提到歐巴馬政府的改革作法有3大重點，即 (Kamensky, 2010；胡龍騰、張國偉，2010)：
1. 挑戰傳統治理模式，任命「績效長」(Chief Performance Officer)、「資訊 長」(Chief Information Officer)及「科技長」(Chief Technology Officer)等新 職，並促使各機關提升跨部門的績效能力。
2. 積極運用政府資訊透明化的方式，以形塑新的課責形式。
3. 運用Web2.0等新興媒體工具，提升公民、公部門員工的參與和合作。
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二、 美國州政府與地方政府
美國地方政府績效測量的方法，經由各地區的個別發展，變得豐富而多樣化，
各級地方政府除秉持GPRA作法外，也積極推動績效衡量計畫(左峻德，2007)，
柳英莉(2004)指出，美國的地方政府在績效管理與評估上，廣泛使用標竿管理方 式和策略計劃，如前文提及的GPRA即為策略計畫的方式；採用標竿管理方式的 例子，如前文所提，有：奧勒岡州的奧勒岡標竿、明尼蘇達州的明尼蘇里程碑、
佛羅里達州的Life in Jacksonville、華盛頓州的永續西雅圖、密蘇里州的瞄準堪薩 斯、北卡羅萊納州的地方政府績效評量計畫，還有聯盟形式的Innovation Group 的績效標竿學習中心、國際市政管理聯盟等例子(劉祥得，2003)；策略計劃的例 子：德克薩斯州、密蘇里州、猶他州、愛德華州、維吉尼亞州等(柳英莉，2004)。
除了州政府或地方政府自己主動揭露的績效體系與資訊外，在美國其他常被 引用的地方政府的績效衡量體系評估計畫：(1) 1996年開始進行的美國雪城大學 (Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse University)評估美國聯 邦政府、州和地方政府管理能力之「政府績效專案計畫」(Government Performance Project)，其每年都提出評估報告，並在不同面向的表現結果，給予評等。該專 案計畫提出的分析架構，被視為採取系統理論之觀點(Ingraham et al., 2003)，整 個衡量體系、評估方法與程序、最後的績效衡量分數和等級，都可以在該計畫的 網站上取得17；(2) 美國Pew Charitable Trusts的州政府研究中心(the Pew Center on the States)1997年起開始正式進行政府績效專案(Government Performance Project, PPP)，針對各州政府管理能力的績效評估，給予各州績效不同的評估分數，公開 刊登於治理(Governing)雜誌18，該績效專案於2005年起衡量的管理能力績效面向，
包括4大類：經費(Money)、人力(People)、基礎管理建設(Infrastructure)和資訊科 技(Information) (施能傑，2004)。
美國政府會計準則委員會於2003年出具一份特別報告＜績效資訊之報導：有 效溝通之建議事項＞(Reporting Performance Information: Suggested Criteria for Effective Communication)，建議州及地方政府，於編製績效資訊之外部報告時，
可參考採用特別報告中所列舉之16項資訊(林嬋娟，2004)，其中有提到須將焦點 擺在關鍵的衡量指標、績效指標與組織目標間應具攸關性、需討論資源的使用及 其效率性、需考量民眾的感受、提供績效衡量比較性的訊息等要點；本研究將參 考該些要點，在採計歷年的中華民國環境保護統計年報數據時，只針對部分關鍵 項目做分析，採用的項目盡量以結果導向，其他的環境關鍵數據項目，若非機關 可完全控制產出者，就不列入行政產出項內，改以其他形式納入，以及將民眾的 主觀意見分數納入分析數據之中，並以資料包絡分析法分析投入產出之間的相對 效率，可依此相對效率值作排列出各地區環保機關之績效優劣。
17 http://www.maxwell.syr.edu/gpp
18 http://results.gpponline.org
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三、 歐洲國家的地方政府
Kuhlmann (2010)為了比較歐洲各國的地方政府績效測量系統異同之處，以 及地方政府的績效測量改革對於行政行為的影響，選出英國、法國、瑞典與德國 等4個國家，各自代表4種歐洲不同地方政府與行政部門模式(Model)，根據相關 實證研究的資料，臚列了地方政府績效測量的改革(Reform)、執行渠道(Channels of Implementation)、與影響(Impacts)等項目的不同情形，並以之分析歸類英法瑞 德等4國的地方政府績效衡量情況：
1. 英國：英國的地方政府測量績效系統是有效率而且透明的優點，但這也形成 了問題的來源，例如設立一個永久性、密集性的檢測系統，無可避免的需要 中央政府的介入與財政資助。中央政府的績效監測方式，也影響了地方政府 員工們的士氣，例如績效測量的「有效性」與「可靠性」之間廣受批評，地 方政府為了應付中央政府的績效測量標準，越來越善於迎合視察員，給他們 看預期想看到的資訊，只要這一關通過，實際上公共服務傳遞過程中產生的 問題也就隨之被拋諸視察員們的腦後。
2. 法國：法國的中央與地方政府之間的關係，與英國大相逕庭，是非常中央集 權式的管理模式，但非常特別地，各個地方政府的績效評估卻是處於各自玩 自己的狀態，沒有普遍被適用的版本，而且時常因應地方政策改變而變，而 且這些績效評估的相關資訊，即使沒有明文規定需要保密，通常都只流通於 各個政府管理單位與下屬部門之間，對外相當不透明。
3. 瑞典：瑞典的地方績效評估與法國和德國較為類似，都是由下而上的模式，
但與法德2國最大的不同，在於績效評估的資訊的透明程度非常的高，而且 非常著重於顧客導向，而且還能達到各地區的績效評估模式普及與一致，這 非常迥異於一般由下而上模式國家的特色。作者認為該國模式得以實施良好 的原因，可能是因為當地政治文化的特點－廣泛的透明訊息與信息自由，加 上協商式民主的政治制度，造就了瑞典地方政府在績效評估上得到政府與民 眾雙贏的局面。
4. 德國：德國的地方績效評估制度也是由下而上的模式，而最大的特色是在於 將績效評估制度上的規定，融入於非常穩定且充滿官僚主義的法律規則與程 序之中，且愛用控制系統、報告與品質管理、產品導向(Product-Oriented)的 指導工具(Steering Tools)等；雖然各地方政府有自行決定要不要公開相關訊 息的權利，但實務上的狀態仍是秘密，主要是用於協助地方政府進行決策。
表2-4為英國、德國、法國與瑞典等4國歸類的地方政府的績效評估的特色結 果：
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資料來源：‟Performance Measurement in European Local Governments: A Comparative Analysis of Reform Experiences in Great Britain, France, Sweden and Germany”, by Kuhlmann, 2010, International Review of Administrative Sciences, 76(2), 343.
20 績效指標設計與執行的方法：可略區分為兩種模式，通則／教條性(Generalist/Dogmatic)或是 務實／實驗性(Pragmatic/Experimental)。通則／教條性的指標或執行方法指南，要求執行者無論 在什麼特定情況或政策下，都必須遵照通則／教條性的規定行之，也因此其政策敏感性較低；但 若是務實／實驗性，就必須考量到具體的政策背景情形，也因此其政策敏感性高，必須聚焦學習 更多控制這些政策背景或行政任務上，所以也比較具學習導向的特色。
21 透明性(Transparency)：該績效評估之相關資訊，公開開放給一般公眾或其他地方政府機關取 得的程度。制裁的權力(The Power to Impose Sanctions)：評估績效結果良窳之獎勵或是績效不佳 時之處罰的手段、範圍與強度等，是否賞罰分明。
22 在各自不同國家之中，該績效評估制度在一國之境內的各地方政府實施之普及程度(Degree of Diffusion)，以及各地方政府實施該績效評估制度的一致性(Uniformity of Implementation)情形。