以資料包絡分析法評估地方環保機關污染防治績效分析之適用性 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文指導教授：朱斌妤博士. ‧. ‧ 國. 學. 政治大以資料包絡分析法評估地方環保機關立污染防治績效分析之適用性. sit. y. Nat. Applicability of Data Envelopment to the Evaluation of the. er. io. Local Environmental Protection Authorities' Pollution. a. n. v l C Prevention Performance ni hengchi U. 研究生：李昀燕撰中華民國 102 年 7 月 i.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 「置身事外的評論很簡單，責怪他人更容易，你怎麼不出去改變這一切?...... 要麼忍受現實，要麼負擔起責任試著改變她。沒有一個國家是完美的，我們只能將她變得更好」(《芭薩提的顏色》Rang De Basant，2006）. ii.

(4) 摘要本研究欲針對我國所有縣市之地方環保機關在污染防治業務方面，縣市之間的相對績效良窳排序，鑒於多投入多產出的同儕之間相對績效的分析情境，選擇以資料包絡分析法(Data envelopment analysis, DEA)，作為本研究之主要分析方法，藉之以分析 2008 年至 2012 年 5 個會計年度間所出版之《中華民國環境保護統計年報》中，所揭露記載 2007 年至 2011 年 5 年間，有關空氣污染、水污染、廢棄物管理、環境衛生與毒化物管理等污染防治業務相關數據，此前先輔以皮爾森相關分析法，先行過濾剃除 DEA 效率分析所需之投入項與產出項之間，非呈正相關之數據項目。分析結果發現，不同的污染防治情境有不同的特色：空氣污染無論是在空污防治效率或是空氣品質兩者排名，都顯示出鄰近縣市之間，或有相互影響排名的可能性，而其中最具影響性之環境因素之一乃每(萬)人所分配之汽車輛數；水污染防治效率排名前段班的縣市，大多在人口、工廠、車輛等環境負荷項目數量或密度上，低於全國平均，但數據也顯示環境負荷量低的縣市不一定就有能在水污染防治效率排名上擁有優勢；廢棄物管理效率排名，北部縣市居中，中部與南部區域內排名呈現M型化；環衛毒化物管理的效率排序，只有離島地區有區域性排名不佳的問題；整合上述四種污染防治效率排序後，臺灣本島東半部名次優於西半部，西半部的中部地區及其鄰近縣市的污染防治效率有普遍性不佳的趨勢，但污染防治效率的排序前後與環境品質的排名的相關性相當微弱，因此在污染防治的整體排名上的軒輊，完全不意味著當地環境品質現況之良窳。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. n. al v 在選擇投入產出項目過程中，本研究根據唐先楠(1995)與黃旭男(1996、 i n Ch 1999)的作法，將產出根據行政機關可控制程度，粗分為兩類，可控制程度 engchi U 較高者，本研究稱之為「行政產出」，反之稱為「行政效果」，「行政效果」與投入資源的關係，在污染防治方面的數據上，大多呈現顯著的負相關，因此無法列入一般DEA效率分析；在DEA效率中所計之投入資源，建議採「歲出決算」方面數據，方能符合DEA投入產出項之邏輯觀－投入影響產出，反之，有鑑於預算於行政機關之編列程序，不建議採計「預算」方面的數據，恐不符合投入影響產出之因果關係，影響DEA效率分析之品質與解釋力。. 關鍵字：資料包絡分析法、地方環保機關、污染防治績效評估 iii.

(5) Abstract The aim of this paper is to rank the pollution prevention performance of the local environmental protection authorities in Taiwan, and ranking of the Data envelopment analysis, the solution for measure productive efficiency of decision making units (DMUs) with multi-input and multi-output. The Ranking and analysis database were 《Yearbook of Environmental Protection Statistics, Republic of China》, published by Environmental Protection Administration, Executive Yuan, published in 2008-2012, recording about pollution prevention and control business related data of air pollution, water pollution, solid waste management, environmental sanitation, toxic chemicals and so on during 2007-2011.. 政治大. After those analyses, these results are showing some trend in different sort pollution prevention performance. About air pollution, both of the ranking for efficiency of air pollution prevention and for air quality are showing that the ranking close between neighboring counties, and one of the most probable factors is that the number of automobile vehicles been allocated for per 10,000 people. About the water pollution efficiency ranking, most of those top class cities and counties are having lower than the national average volume or density in population, factories, vehicles and other environmental load. While integration of all 4 kinds rank of efficiency of pollution prevention, the score of Eastern Taiwan is better than Western Taiwan, and those most worst ranking concentrated in Central Western Taiwan, but the rank of efficiency of pollution a lthose cities and counties’ environmental v prevention does not mean quality are i n C good or bad. he i U. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. ngch. In this paper, output is distinguished from the degree of control by administrative organ: if the degree is high, the output has been sorted as “Administrative Outputs”, on the contrary, the output has been sorted as “Administrative Effect”. Most of the relationship between “Administrative Effect” and input are in negative correlation obviously, so, if the output been sorted as “Administrative effect”, Most of them could not be included in the general DEA efficiency analysis. In the other hand, the input item about money, must be adopt the Final Annual Expenditure Accounts, not Budget, that make sure the causal relationship between input and output is consistent with the DEA’s assumption.. Keywords: Data Envelopment Analysis, Local Environmental Protection. Authorities, Performance Evaluation of Pollution Prevention iv.

(6) 目次第一章緒論 ...................................................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 .............................................................................................................. 1 壹、研究動機 ............................................................................................................................. 1 貳、研究目的 ............................................................................................................................. 2 參、研究問題 ............................................................................................................................. 3 第二節研究方法與限制 .............................................................................................................. 3 壹、研究方法與流程 ................................................................................................................. 3 貳、研究範圍 ............................................................................................................................. 7 參、研究限制 ............................................................................................................................. 8 第二章文獻回顧 .............................................................................................................................. 9. 政治大. 第一節行政機關績效評估 .......................................................................................................... 9 壹、行政機關績效評估模式 ..................................................................................................... 9. 立. 貳、行政機關績效評估方法 ................................................................................................... 15. ‧ 國. 學. 第二節行政機關績效評估實務概況 ........................................................................................ 21 壹、國外實務發展情形 ........................................................................................................... 21 貳、我國中央政府績效評估實施概況 ................................................................................... 25. ‧. 參、我國地方政府績效評估實施概況 ................................................................................... 25. y. Nat. 第三節地方環保機關績效評估 ................................................................................................ 29. sit. 壹、國外研究概況 ................................................................................................................... 29. er. io. 貳、國內研究概況 ................................................................................................................... 33. al. v i n Ch 實務機關考核 ................................................................................................................ 36 U i e h n g c .................................................................... 38 世界衛生組織之「健康城市」採用指標 n. 第三章環保(局)績效評估指標與選擇 ......................................................................................... 36 第一節第二節. 第三節國際環境績效指標 ........................................................................................................ 41 第四節國內研究文獻所建議的環保(績效)指標 ..................................................................... 43 壹、現有研究建議採用之指標 ............................................................................................... 43 貳、現有研究文獻採用之指標 ............................................................................................... 46 第五節本研究初步選取的環保績效指標 ................................................................................ 48 壹、空氣品質監測及污染防治 ............................................................................................... 49 貳、噪音監測及防治 ............................................................................................................... 52 參、水質監測及污染防治 ....................................................................................................... 53 肆、廢棄物管理 ....................................................................................................................... 54 伍、環境衛生及毒化物管理 ................................................................................................... 55 陸、整體環境污染防治 ........................................................................................................... 56 i.

(7) 柒、主觀數據 ........................................................................................................................... 57 第四章研究設計 ............................................................................................................................ 59 第一節資料包絡分析法簡介 .................................................................................................... 59 壹、決策單元 DMU 的界定 .................................................................................................... 59 貳、 DEA 的分析類型 .............................................................................................................. 61 參、 DEA 分析模式之選擇 ...................................................................................................... 63 第二節投入產出項的複選－單一年度相關性試算結果 ........................................................ 65 壹、空氣品質監測及污染防治 ............................................................................................... 66 貳、噪音監測及防治 ............................................................................................................... 68 參、水質監測及污染防治 ....................................................................................................... 69 肆、廢棄物管理 ....................................................................................................................... 70 伍、環境衛生及毒化物管理 ................................................................................................... 72. 政治大. 陸、整體環境污染防治 ........................................................................................................... 74 第三節投入產出項的第三輪篩選－2007～2011 年相關試算結果 ....................................... 78. 立. 壹、空氣品質監測及污染防治 ............................................................................................... 78. ‧ 國. 學. 貳、噪音監測及防治 ............................................................................................................... 79 參、水質監測及污染防治 ....................................................................................................... 81 肆、廢棄物管理 ....................................................................................................................... 82. ‧. 伍、環境衛生及毒化物管理 ................................................................................................... 85. y. Nat. 陸、整體環境指標 ................................................................................................................... 87. sit. 柒、指標選擇結果、數據計算方式調整與年報資料特性 ................................................... 88. er. io. 第五章實證分析結果 .................................................................................................................... 91. al. n. v i n Ch 壹、空氣品質監測及污染防治 ............................................................................................... 92 engchi U 貳、水質監測及污染防治 ....................................................................................................... 97. 第一節資料包絡分析結果 ........................................................................................................ 91. 參、廢棄物管理 ..................................................................................................................... 102 肆、環境衛生及毒化物管理 ................................................................................................. 108 伍、小結與外生變數 ............................................................................................................. 115 第二節以單一地方環保機關視角檢視投入產出關係 .......................................................... 131 壹、空氣污染防治 .................................................................................................................. 131 貳、整體環境污染防治 .......................................................................................................... 133 參、小結 .................................................................................................................................. 136 第六章結論與建議 ...................................................................................................................... 137 第一節研究發現 ...................................................................................................................... 137 壹、各地環保機關污染防治業務績效分析概況 ................................................................. 137 貳、資料包絡分析法的適用性 ............................................................................................. 138 ii.

(8) 第二節後續研究建議 .............................................................................................................. 143 參考文獻 .......................................................................................................................................... 144 附錄 1 縣市政府施政績效評核作業制度規章建置情形 ........................................................... 153 附錄 2 2007~2011 年我國各縣市環境品質分數試算數據 ........................................................ 158 附錄 3 2007~2011 年我國各縣市空污防治原始數據、DEA 效率值與差額分析 .................. 163 附錄 4 2007~2011 年我國各縣市水污染防治原始數據、DEA 效率值與差額分析 .............. 183 附錄 5 2007~2011 年我國各縣市廢棄物管理原始數據、DEA 效率值與差額分析 .............. 208 附錄 6 2007~2011 年我國各縣市環境毒化物管理原始數據、DEA 效率值與差額分析 ...... 233 附錄 7 外生變數相關分析之相關數據 ....................................................................................... 258. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(9) 表格目次表 1-1. 研究對象表 ........................................................................................................................... 7. 表 2-1. Dalton & Dalton 生產力意義整理表 ................................................................................. 13. 表 2-2. 公部門績效評估模式 ......................................................................................................... 14. 表 2-3. 常見的政府績效評估方法 ................................................................................................. 19. 表 2-4. 歐洲地方政府的績效評估：概況與特性的比較 ............................................................. 24. 表 2-5. 我國中央與地方評鑑機制彙整 ......................................................................................... 27. 表 2-6. 國外環境品質/績效 DEA 文獻 .......................................................................................... 30. 表 2-7. 採用資料包絡分析法研究全臺各縣市環保(機關)績效的文獻 ....................................... 33. 表 3-1. 2012 年度地方環境保護機關績效考評項目及權重 ........................................................ 37. 表 3-2. 世界衛生組織健康城市之環境指標 ................................................................................. 38. 表 3-3. 國際環保績效指標之焦點項目 ......................................................................................... 42. 表 3-4. 臺灣地方政府服務績效指標體系的建構 ......................................................................... 44. 表 3-5. 我國主要都市環保績效關鍵指標的雛型 ......................................................................... 45. 表 3-6. 利用資料包絡分析法檢視地方環保(機關)績效之文獻研究的採計項目 ....................... 46. 表 3-7. 空氣污染指標數據採計選擇 ............................................................................................. 51. 表 3-8. 空氣污染防治指標數據採計 ............................................................................................. 52. 表 3-9. 噪音污染防治指標數據採計 ............................................................................................. 53. 表 3-10. 水污染防治指標數據採計 ............................................................................................... 54. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. 表 3-11 廢棄物污染防治指標數據採計 ....................................................................................... 55 表 3-13. 整體環境污染防治指標數據採計 ................................................................................... 57. er. 環境衛生及毒化物污染防治指標數據採計 ................................................................... 56. io. 表 3-12. al. 表 4-1. DEA 模式選定準則 ............................................................................................................ 64. 表 4-2. 空氣污染防治投入產出項目皮爾森相關分析 ................................................................. 67. 表 4-3. 噪音污染防治投入產出項目皮爾森相關分析 ................................................................. 68. 表 4-4. 水污染防治投入產出項目皮爾森相關分析 ..................................................................... 70. 表 4-5. 廢棄物污染防治投入產出項目皮爾森相關分析 ............................................................. 71. 表 4-6. 環境衛生及毒化物污染防治投入產出項目皮爾森相關分析 ......................................... 73. 表 4-7. 整體環境污染防治投入產出項目皮爾森相關分析 ......................................................... 75. 表 4-8. 各污染防治投入項之間皮爾森相關分析 ......................................................................... 76. 表 4-9. 廢棄物處理防治投入項之間皮爾森相關分析 ................................................................. 76. 表 4-10. 污染防治投入項之間皮爾森相關分析 ........................................................................... 76. 表 3-14. n. 表 3-15. v i n Ch 天下雜誌的相關民調問題 ............................................................................................... 58 U i e h n c 主觀指標-民眾滿意度問題相關性分析g.......................................................................... 58. 表 4-11 本節複選出之投入產出項目一欄表 ............................................................................... 77 iv.

(10) 表 4-12. 空污防治 2007~2011 年相關試算結果 ........................................................................... 79. 表 4-13. 噪音防治 2007~2011 年相關試算結果 ........................................................................... 80. 表 4-14. 水質防治 2007~2011 年相關試算結果 1 ....................................................................... 81. 表 4-15. 水質防治 2007~2011 年相關試算結果 2 ....................................................................... 82. 表 4-16. 廢棄物管理 2007~2011 年相關試算結果 1 ................................................................... 83. 表 4-17. 廢棄物管理 2007~2011 年相關試算結果 2 ................................................................... 84. 表 4-18. 環衛毒化物 2007~2011 年相關試算結果 1 ................................................................... 86. 表 4-19. 環衛毒化物 2007~2011 年相關試算結果 2 ................................................................... 87. 表 4-20. 整體環境污染防治 2007~2011 相關試算結果 ............................................................... 88. 表 4-21. DEA 效率分析之投入產出項選擇最終清單 .................................................................. 89. 表 4-22. 更動採計方式的行政產出項目 ....................................................................................... 89. 表 5-1. 各縣市空污防治-排名概況 ................................................................................................ 93. 表 5-2. 各縣市空污防治-被參考次數表 ........................................................................................ 94. 表 5-3. 各縣市空污防治-2007~2011 年差額變數總和 ................................................................. 95. 表 5-4. 各縣市水污染防治-排名概況 ............................................................................................ 98. 表 5-5. 各縣市水污染防治-被參考次數表 .................................................................................... 99. 表 5-6. 各縣市水污染防治-2007~2011 年差額變數總和 ........................................................... 100. 表 5-7. 各縣市廢棄物管理-排名概況 .......................................................................................... 103. 表 5-8. 各縣市廢棄物管理-被參考次數表 .................................................................................. 104. 表 5-9. 各縣市廢棄物管理-2007~2011 年差額變數總和 ........................................................... 105. 表 5-10. 各縣市環衛毒化物-排名概況 ........................................................................................ 109. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. er. io. 表 5-11 各縣市環衛毒化物-被參考次數表 ................................................................................ 110. al. 表 5-15. 2007 年~2011 年各縣市的整體環境污染防治排名 ..................................................... 120. 表 5-16. 2007 年~2011 年各縣市的空污、水、廢棄物與環毒污染防治排名 ......................... 121. 表 5-17. 空氣品質、空污防治效率與潛在外生變數相關性 ..................................................... 123. 表 5-18. 空污防治效率排名與潛在外生變數排名關係 ............................................................. 124. 表 5-19. 飲用水、水汙染防治效率與潛在外生變數相關性 ..................................................... 126. 表 5-20. 水污染防治效率排名與潛在外生變數排名關係 ......................................................... 126. 表 5-21. 環境品質分數排名、污染防治整體排名與潛在外生變數相關性 ............................. 129. 表 5-22. 污染防治效率整體排名與潛在外生變數排名關係 ..................................................... 130. 表 5-23. 2007 年~2011 年各縣市的空污防治投入產出項相關性 ............................................. 132. 表 5-24. 2007 年~2011 年各縣市的整體環境污染防治投入產出項相關性 ............................. 134. 表 5-13. n. 表 5-14. v i n C h ................................................................................... 各縣市 DEA 效率分析排名概況 117 engchi U 各縣市被參考次數表 ..................................................................................................... 118. 表 5-12. 各縣市環衛毒化物-2007~2011 年差額變數總和 ......................................................... 111. v.

(11) 圖目次圖 1-1. 預設研究流程圖 ................................................................................................................... 5. 圖 1-2. 實際研究流程圖 ................................................................................................................... 6. 圖 4-1. DEA 運作流程圖 ................................................................................................................ 60. 圖 4-2. DMU 之效率分類圖 ........................................................................................................... 62. 圖 5-1. 本研究採用之 DEA 分析模式與分析流程 ....................................................................... 91. 圖 5-2. 整體排名數據推算過程圖解 1 ....................................................................................... 115. 圖 5-3. 整體排名數據推算過程圖解 2 ....................................................................................... 116. 圖 5-4. 空污防治效率縣市排名圖 ............................................................................................... 122. 圖 5-5. 整體污染防治效率縣市排名圖 ....................................................................................... 129. 圖 6-1. 行政機關預算編列時間模型圖 ....................................................................................... 139. 圖 6-2. DEA 與行政機關之投入產出邏輯觀 .............................................................................. 139. 圖 6-3. 最初投入項、公害糾紛陳情案件數與稽查次數之間的因果關係假設 ....................... 140. 圖 6-4. 投入項、公害糾紛陳情案件數與稽查次數之間的因果關係 ....................................... 140. 圖 6-5. 最初投入項、行政效果與行政產出之間的因果關係假設 ........................................... 140. 圖 6-6. 投入項、行政效果與行政產出之間的因果關係 ........................................................... 141. 圖 6-7. 歲出決算、行政效果與行政產出之間的因果關係 ....................................................... 142. 圖 6-8. 預算、行政效果與行政產出之間的因果關係 ............................................................... 142. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(12) 附表目次附表 1 縣市政府施政績效評核作業制度規章建置情形一欄表 ............................................... 153 附表 2-1. 2011 年我國各縣市環境品質分數試算結果 .............................................................. 158. 附表 2-2. 2010 年我國各縣市環境品質分數試算結果 .............................................................. 159. 附表 2-3. 2009 年我國各縣市環境品質分數試算結果 .............................................................. 160. 附表 2-4. 2008 年我國各縣市環境品質分數試算結果 .............................................................. 161. 附表 2-5. 2007 年我國各縣市環境品質分數試算結果 .............................................................. 162. 附表 3-1. 2011 年我國各縣市空污防治 DEA 投入產出項 ........................................................ 163. 附表 3-2. 2011 年我國各縣市空污防治 DEA 效率值 ................................................................ 164. 附表 3-3. 2011 年我國各縣市空污防治 DEA 差額分析與規模報酬 ........................................ 165. 附表 3-4. 2010 年我國各縣市空污防治 DEA 投入產出項 ........................................................ 167. 附表 3-5. 2010 年我國各縣市空污防治 DEA 效率值(刪舊臺中市) ......................................... 168. 附表 3-6. 2010 年我國各縣市空污防治 DEA 差額分析與規模報酬(刪舊臺中市) ................. 169. 附表 3-7. 2009 年我國各縣市空污防治 DEA 投入產出項 ........................................................ 171. 附表 3-8. 2009 年我國各縣市空污防治 DEA 效率值(刪舊臺中市) ......................................... 172. 附表 3-9. 2009 年我國各縣市空污防治 DEA 差額分析與規模報酬(刪舊臺中市) ................. 173. 附表 3-10. 2008 年我國各縣市空污防治 DEA 投入產出項 ...................................................... 175. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 附表 3-11 2008 年我國各縣市空污防治 DEA 效率值(刪舊臺中市) ........................................ 176 2008 年我國各縣市空污防治 DEA 差額分析與規模報酬(刪舊臺中市) ............... 177. 附表 3-13. 2007 年我國各縣市空污防治 DEA 投入產出項 ...................................................... 179. 附表 3-14. 2007 年我國各縣市空污防治 DEA 效率值(刪舊臺中市) ....................................... 180. 附表 3-15 附表 4-2. v i n C h DEA 投入產出項 2011 年我國各縣市水污染防治 .................................................... 183 U i e h n c ............................................................ 184 2011 年我國各縣市水污染防治 DEAg 效率值. 附表 4-3. 2011 年我國各縣市水污染防治 DEA 差額分析與規模報酬 .................................... 185. 附表 4-4. 2011 年我國各縣市水污染防治 DEA 投入產出項 .................................................... 188. 附表 4-5. 2010 年我國各縣市水污染防治 DEA 效率值 ............................................................ 189. 附表 4-6. 2010 年我國各縣市水污染防治 DEA 差額分析與規模報酬 .................................... 190. 附表 4-7. 2009 年我國各縣市水污染防治 DEA 投入產出項 .................................................... 193. 附表 4-8. 2009 年我國各縣市水污染防治 DEA 效率值 ............................................................ 194. 附表 4-9. 2009 年我國各縣市水污染防治 DEA 差額分析與規模報酬 .................................... 195. 附表 4-10. 2008 年我國各縣市水污染防治 DEA 投入產出項 .................................................. 198. y. sit. er. io. al. 2007 年我國各縣市空污防治 DEA 差額分析與規模報酬(刪舊臺中市) ............... 181. n. 附表 4-1. Nat. 附表 3-12. 附表 4-11 2008 年我國各縣市水污染防治 DEA 效率值 .......................................................... 199 附表 4-12. 2008 年我國各縣市水污染防治 DEA 差額分析與規模報酬 .................................. 200. 附表 4-13. 2007 年我國各縣市水污染防治 DEA 投入產出項 .................................................. 203 vii.

(13) 附表 4-14. 2007 年我國各縣市水污染防治 DEA 效率值(刪基隆市) ....................................... 204. 附表 4-15. 2007 年我國各縣市水污染防治 DEA 差額分析與規模報酬(刪基隆市) ............... 205. 附表 5-1. 2011 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 投入產出項 .................................................... 208. 附表 5-2. 2011 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 效率值 ............................................................ 209. 附表 5-3. 2011 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 差額分析與規模報酬 .................................... 210. 附表 5-4. 2010 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 投入產出項 .................................................... 213. 附表 5-5. 2010 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 效率值 ............................................................ 214. 附表 5-6. 2010 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 差額分析與規模報酬 .................................... 215. 附表 5-7. 2009 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 投入產出項 .................................................... 218. 附表 5-8. 2009 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 效率值 ............................................................ 219. 附表 5-9. 2009 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 差額分析與規模報酬 .................................... 220. 附表 5-10. 2008 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 投入產出項 .................................................. 223. 政治大. 附表 5-11 2008 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 效率值 .......................................................... 224 附表 5-12. 2008 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 差額分析與規模報酬 .................................. 225. 附表 5-13. 2007 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 投入產出項 .................................................. 228. 附表 5-14. 2007 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 效率值 .......................................................... 229. 附表 5-15. 2007 年我國各縣市廢棄物管理 DEA 差額分析與規模報酬 .................................. 230. 附表 6-1. 2011 年我國各縣市環境毒化物 DEA 投入產出項 .................................................... 233. 附表 6-2. 2011 年我國各縣市環境毒化物 DEA 效率值(刪宜蘭縣、基隆市) .......................... 234. 附表 6-3. 2011 年我國各縣市環境毒化物 DEA 差額分析與規模報酬(刪宜蘭縣、基隆市).. 235. 附表 6-4. 2010 年我國各縣市環境毒化物 DEA 投入產出項 .................................................... 238. 附表 6-5. 2010 年我國各縣市環境毒化物 DEA 效率值(刪彰化縣、花蓮縣、基隆市) ......... 239. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 隆市) ........................................................................................................................................ 240 U i e h n c 附表 6-7 2009 年我國各縣市環境毒化物 DEAg投入產出項 .................................................... 243 附表 6-6. 2010 年我國各縣市環境毒化物 DEA 差額分析與規模報酬(刪彰化縣、花蓮縣、基. 附表 6-8. 2009 年我國各縣市環境毒化物 DEA 效率值(刪花蓮縣、基隆市、舊臺中市) ..... 244. 附表 6-9 2009 年我國各縣市環境毒化物 DEA 差額分析與規模報酬(刪花蓮縣、基隆市、舊臺中市) .................................................................................................................................... 245 附表 6-10. 2008 年我國各縣市環境毒化物 DEA 投入產出項 .................................................. 248. 附表 6-11 2008 年我國各縣市環境毒化物 DEA 效率值(刪彰化縣、基隆市、舊臺中市).... 249 附表 6-12 2008 年我國各縣市環境毒化物 DEA 差額分析與規模報酬(刪彰化縣、基隆市、舊臺中市) .................................................................................................................................... 250 附表 6-13. 2007 年我國各縣市環境毒化物 DEA 投入產出項 .................................................. 253. 附表 6-14. 2007 年我國各縣市環境毒化物 DEA 效率值(刪舊臺中縣、基隆市) ................... 254. 附表 6-15. 2007 年我國各縣市環境毒化物 DEA 差額分析與規模報酬(刪舊臺中縣、基隆市). .................................................................................................................................................. 255 附表 7-1. 空氣品質排名數據 ....................................................................................................... 258 viii.

(14) 附表 7-2. 飲用水排名數據 ........................................................................................................... 259. 附表 7-3. 環境污染防治績效整體排名數據 ............................................................................... 260. 附表 7-4. 外生變數數據－人口 ................................................................................................... 261. 附表 7-5. 外生變數數據－工廠 ................................................................................................... 262. 附表 7-6. 外生變數數據－汽車 1 ............................................................................................... 263. 附表 7-7. 外生變數數據－汽車 2 ............................................................................................... 264. 附表 7-8. 外生變數數據－畜牧 1 ............................................................................................... 265. 附表 7-9. 外生變數數據－畜牧 2 ............................................................................................... 266. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v.

(15) 第一章第一節. 緒論研究動機與目的. 壹、研究動機環境的保護與維持，普遍受普羅大眾視為是環境保護主管機關以及各縣市政府環境保護機關的當然職責；若當有居民希望可以幫自己所居住地區的環保機關打下環保污染防治績效分數，應該就哪些指標或項目來打分數，而這其中績效好壞又該如何判定孰高孰低，這可能不是單就看該地區環境品質的好壞，或是只看環保單位到底做了多少事情，就可以片面判定的。根據行政院環境保護署(以下簡稱環保署)所公布之＜2012年度地方環境保護機關績效考評項目及權重＞之內容，各地環保機關的業務不單只有污染防治，還有其他屬於「綜合業務」項目，例如環境教育、教育訓練、公務統計報表查核等活動；雖依據權重配分比例來看，仍是以污染防治為主，占了75%；本研究認為，若非要評比地方環保機關的機關整體營運績效，而是欲得知環保機關核心業務－污染防治工作的績效良窳，應集中檢視污染防治方面資訊。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 影響環境與污染防治績效之良窳的因素多如牛毛，除了每個縣市地區產業的發展情形與產業特性、人口總數與人口密度、交通工具的密度與數量、民生廢水的污水處理程度、事業廢棄物與污水處理的狀況、民生消費情形、畜牧業的污水處理、天然綠地與人工綠地的保留面積等等繁多的本地因素之外，有時連鄰近地區或甚至鄰國的環境狀況，也會跟著影響環境品質。最典型的例子－臺灣東北部. Ch. i n U. v. 的基隆與宜蘭地區，雖然工業產業相較於國內其他縣市是相對不發達，但是卻是臺灣酸雨的酸鹼值數一數二低的地區；根據基隆氣象站的前主任梁珪漢表示，冬. engchi. 季東北季風的迎風面地區，如基隆、宜蘭與彭佳嶼等地，隨著近年中國東南沿海的石化業的日益發展，這些地區的酸雨情況益發的惡化(吳亮儀、游明金、林欣漢，2013)，因此即使這些地區都不是我國主要工業污染地區，但卻是受酸雨侵襲最嚴重的地區之一。如果因為環境品質難以單靠地方環保機關一己之力就可以維持，我們就因此輕視環境品質狀況的變化，只檢視各地環保機關可控制性較高的產出數據多寡，以判定環保機關的污染防治績效良窳，如此作法可能又落入了錯將改善環境的政策手段視為政策目的的目標錯置窘境；因此，評估環保機關有關於環境污染防治績效的評估方式的選擇使用與指標的取捨，如何兼顧環境保護業務產出產能與環境品質實質的產出保護效果，是各級環保機關與相關研究必須正視的問題。. 1.

(16) 國外文獻目前的相關研究，大多都是單純透過政府環保機關所公布之相關環境品質數據，從中加以選擇數據分析以得出各地方環境品質好壞的結論，或者是再加上與地方產業發展的相關數據，綜合分析結果評估，如 Kuosmanen & Kortelainen (2004)、Nissi & Rapposelli (2005)等研究；也有只看產業發展對部分環境品質的影響狀況的研究，例如Fa¨re, Grosskopf, & Zaim (2000)、Zaim (2004) 與Nissi & Rapposelli (2005)、Kortelainen (2008)等研究究都只關注空氣污染的情形。此外還有相關的績效指數－環境績效指數(Environmental Performance Index, EPI)的相關研究，除了研究EPI應該列入哪一些項目外，也有以全球各國為研究範圍，替全球各國評比排序環境績效，如Zanella, Camanho, & Dias (2012)，也有以經濟合作與發展組織作為研究範圍的研究，如 Fa¨re, Grosskopf, & Zaim (2000)。回顧我國的相關研究，近十幾年有相當多相關的研究，如唐先楠(1995)、黃旭男(1996、1999)、游筑鈞(2007)、李素華(2008)、曾正茂(2010)等人，皆是以我國各縣市為研究範圍的環保績效或環保經營績效之評估研究，林秀香(2010)還更進一步地提到了各縣市的「綠色績效」的概念；此外，也不乏以單一縣市或地區做為環保機關績效評估對象的研究，如葉嘉楠與施婉婷(2009)、卜家翔(2002)等人的研究。雖然不乏對環境績效或環保機關績效相關研究，但各個績效評估研究. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 所檢視納入分析的變數一致性很低；項目的選擇上理由稍嫌不夠充分，沒有清楚說明為何環保署公布如此多項環境環保相關數據，但都只採計某幾個項目作為分析的變數，檢視項目的全面性也因而有些不足；環保機關對於不同的環境變數項目的控制能力其實是不一致的，但是大多數的相關研究沒有將環保機關無法直接控制的環境狀況與可以完全控制的行政產出作出區別，全部一視同仁的納入量化的分析。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 貳、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 由於上述的情況，本研究試圖在現有公布的所有相關環境資訊範圍，主要是行政院環保署所公布的所有的環境與環保相關數據，盡可能的以全面性的角度，檢視過濾環境環保相關訊息，找尋出評估環保機關污染防治業務績效的重要變項，藉以建構兼顧全面性與績效評估信效度的評估指標；找出這些指標後，藉由檢視文獻中常用的幾種績效評估的模式與方法的探究比較，尋找出適合本研究的分析方法。在經過相關文獻比較，檢視多種分析評估方法後，基於多投入多產出的同儕之間相對績效的分析情境，本研究選擇了行政生產力模式下資料包絡分析法，作為主要分析方法；在使用該分析法評估環保機關污染防治業務績效的過程中，本研究遇到了一些適用性上的問題，可能肇因於環保機關績效數據資料特質，造成 2.

(17) 適用資料包絡分析法時的一些障礙，本研究試圖探尋其中的箇中奧妙，也希望能藉由這些問題的揭露，可以作為後續相關研究的借鏡；並藉由資料包絡分析法分析各個環境污染防治各自的效率值，以及整體污染防治效率值等分析過程，觀察我國環保機關污染防治績效良窳與環境變化。. 參、研究問題依據前述的研究動機與目的，本研究的研究問題如下：一、哪些已公布的環境與環保指標，是評估地方環保機關污染防治績效時必須納入的？二、哪種績效評估模式與方法適用於環保機關做相對績效評估？. 政治大三、資料包絡分析法在評估地方環保機關污染防治業務績效時，適用上可能需要立注意哪些問題？分析上有何侷限性？. ‧ 國. 學. 四、我國各縣市的環保機關污染防治業務績效的相對好壞？在不同分析層次的. sit. y. Nat. 第二節. ‧. 情況下，各個污染防治的情況與整體污染防治所得之效率值與排序之間，有何差異或變化？. 研究方法與限制. n. er. io. 壹、研究方法與流程a l. Ch. engchi. i n U. v. 本研究所採用的研究方法，依使用順序臚列如下：一、次級資料在瞭解與蒐集相關研究所採用的績效指標趨勢後，確定分析的項目與數據來源均將來自現有的次級資料，而不另行蒐集第一手資料：本研究所採用的數據完全來自我國行政院環保署每年所公布的《中華民國環境保護統計年報》，輔以環保署在網際網路上所公開的2個資料庫－「環境品質資料倉儲系統」與「環保署統計資料庫」，以補充年報闕漏數據或項目；主觀數據的歷年相關民眾滿意度的數據，囿於跨多年度資料的要求限制，因此採用天下雜誌歷年來公布的相關縣市評比調查數據。. 3.

(18) 二、皮爾森積差相關分析利用從次級資料所得之變數項目與數據，分析地方環保機關運作的投入產出變數之間的關聯性，藉此篩選出納入本研究所採用的資料包絡分析法的分析項目中，以避免分析的投入產出項過多，以及投入產出項之間相關性過低，降低資料包絡分析法的分析能力的問題。三、資料包絡分析法本研究的研究對象是各地環保機關，屬於政府機關，其運作目標非以營利為唯一的目標，因此若要分析其績效，將面臨分析多投入多產出的情形。資料包絡分析法適用於多投入多產出的運作效率分析，其所適用的分析對象須具有同質性與同一市場性兩者特性，意即這些對象的任務或工作相似，且都在相同的市場或環境下營運，本研究的研究對象－各地環保機關則同時符合此兩種特性，因此本研究將採該分析法以評估研究對象之間相對的績效良窳。. 政治大在本研究中，針對環境污染防治中控制性較高的產出項目歸類為「行政產出」立項目，與投入做個別污染防治的DEA效率分析，求得之效率值可與個別環境品質. ‧ 國. 學. 數值比較分析之間的關係；環境污染防治中控制性較低的產出項目，或反映環境品質的監測數值歸類為「行政效果」，綜以DEA效能分析，所得之結果視為「整. ‧. 體環境品質分數」；整體環境污染防治的DEA分析，視「行政產出」、「整體環境品質分數」與「主觀指標」等三者數據與污染防治所投入的人力資金之間之相關性，正相關項目數量是否足以進行DEA效率分析，以決定是否進行DEA的效率分析。根據以上所述，本研究的預設流程可詳見圖1-1所示。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 經由後續的投入產出項目之間的相關性分析，剔除相關性不佳的產出項目後，. Ch. i n U. v. 圖1-1中的噪音污染防治與整體環境污染防治兩者的DEA效率分析，因為投入產. engchi. 出項目太少，無法進行DEA效率分析，因此最後的DEA效率分析終將不包含該二者；環境品質分數的部分，也是由於與投入項的相關性不足，因此最終的DEA 效率分析中，亦不計入。最後實際的研究流程可詳見圖1-2所示。. 4.

(19) 文獻探討. 篩選受評估決策單元初步選取投入產出項外生. 皮爾森相關產出項. 分析. 投入項. 立. 確定投入產出項. 分納析入. 選擇 DEA 模式. 學. 行政產出. io. 噪音污染防治 DEA. 行政效果 DEA 效能分析=> 環境品質分數. 廢棄物管理 DEA. iv. n. al. 水質污染防治 DEA. sit. Nat. 空氣污染防治 DEA. y. ‧. ‧ 國. 行政效果. 政治大. er. 變數. n U engchi 如果行政產出、環境品質、. Ch. 主觀滿意度與投入項呈正相關. 效率分析. DEA. 整體環境污染防治 DEA. 差額變數分析. 結論與建議圖 1-1. 環境衛生與毒化物管理. 預設研究流程圖. 資料來源：作者自繪. 5.

(20) 文獻探討. 篩選受評估決策單元初步選取投入產出項外生. 皮爾森相關產出項. 分析. 投入項. 立. 行政效果. 政治大. 確定投入產出項. 行政產出. ‧ 國. 學. 選擇 DEA 模式. ‧. 分納析入. Nat. DEA 效能分析. io. sit. y. DEA 效率分析. al. n. 空氣污染. 防治 DEA. er. 變數. 水質污染. Ch. 防治 DEA. 廢棄物. i n U. v. 管理 DEA. engchi. 環境衛生與毒化物管理 DEA. 效率分析. 差額變數分析. 結論與建議圖 1-2. 實際研究流程圖. 資料來源：作者自繪. 6. 行政效果 DEA：環境品質分數.

(21) 貳、研究範圍本研究希望可以藉由客觀數據分析，了解我國各縣市的環保機關在維持環保的績效，因此本研究的研究範圍應該包含了我國各縣市政府環境保護局(以下簡稱環保局)。受限於離島地區在各種污染監測資源仍未善的情形下，部分環境監測項目無公布相關數據，因此在環境品質分數的部分，研究範圍不包含離島；在部分污染防治的績效分析，將視數據齊全與否，才將離島地區納入分析排序；檢視整體環境污染防治績效部分，本研究會採用所有全國各縣市皆有公布數據，並且在各種污染防治績效分析皆有採計的項目。配合2010年12月25日起的行政區域劃分調整，行政院環保署所公布的相關環. 政治大. 境與環保行政數據也調整為以五都的狀態公布相關數據，影響到舊制的臺中縣市、臺南縣市與高雄縣市之間數據的公布狀態。為兼顧兩種區域劃分方式的情況，以及配合相關數據的公布型態趨勢，因此本研究預計將2010年之前的相關數據以舊區域劃分方式進行DEA分析，2011年的數據以新的區域劃分方式進行分析，最後綜合新舊轄區的縣市名單進行數年度的同儕排序比較。. 立. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 綜上所述，本研究的研究範圍如下：. sit. n. al. er. io. 一、研究對象：2010年之前的部分，一共有25個縣市；2011年之後，共計有22 個縣市。詳請見表1-1。表 1-1 研究對象表 2010 年之前. Ch. engchi. 轄區有變動. 臺中縣. i v 年之後 2011 n U 臺中市. 臺中市臺南縣. 臺南市. 臺南市高雄縣. 高雄市. 高雄市轄區無變動臺北縣. 新北市. 臺北市、宜蘭縣、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、臺東縣、花蓮縣、澎湖縣、基隆市、新竹市、嘉義市、金門縣、連江縣共計 25 個縣市. 共計 22 個縣市. 資料來源：作者自製 7.

(22) 二、研究時間：配合數據蒐集年份情形與公布數據項目增減情形，本研究採計分析自2007年的環境數據相關數據(2008年公布)，至2011年為止(2012年公布)，共計5個會計年度的環保與環境相關數據。. 參、研究限制一、原始數據的信效度與數據情形：受限於相關數據資料皆仰賴於環保機關自主公布的數據，因此分析結果的品質，相當程度建立在各地環保機關在上呈相關數據時的數據品質。二、投入產出項的取捨：為了配合資料包絡分析法的分析特性，只能適用投入產出項之間必須具備一定程度的正相關、等幅擴張性(Isotonicity)關係的限制，加上投入產出項數目與受測對象之間的個數比例的限制，因此部分可能很重要的變數無法納入分析，可能因此而錯過了檢討各地環保機關可能需要重視但被普遍忽視的項目的機會，也降低了檢視績效的全面程度。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 三、只知果，不知因：透過跨年度數據的觀察與分析，雖然可以看出各地環保機關的相關績效數據的變化，但若要更進一步地解釋為何有此變化，則需要更深入的了解各地的環保政策與環境變遷情況，才得以斷言究竟是各地環保機關的地域性政策發揮功效，或者是各地區有發生地域性的環境變化等因素，導致相關數據上的波動，而這一層更加深入各地的環境績效解釋的部分，正是本研究在囿於資料蒐集以及研究時間限制下，未臻完備的部分。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 四、研究對象轄區範圍與年均數值的限制：受制於環保署所公布的資料是以縣市為單位，因此本研究只能單就以縣市的環境均質數據作為分析依據，也因此無法顧及到每個縣市轄區內的環境多元的變化因素；偶發性的環境惡化極端情形會受到大量的其他非極端值的數據影響，使得單就觀看年均環境品質相關數據，無法很容易地察覺出是否有發生過值得令人注意的環境變化或重大污染。. 8.

(23) 第二章. 文獻回顧. 本章先綜觀行政機關績效評估的模式與方法後，從中選擇適合本研究的研究模式與方法；接著概略陳述國內外、中央與地方政府發展績效評估的情形，最後聚焦到國內外針對本研究的研究對象－地方環保機關的污染防治業務績效評估的相關研究介紹。. 第一節. 行政機關績效評估. 行政機關績效管理與評估的文獻，若依績效評估標的之不同，可分為機關組織績效評估、機關計畫或政策績效評估與機關員工個人績效等3類(吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2006；孫本初，2011)，為聚焦討論與本研究有關係的績效評估模式與方法，本節將只針對機關組織的績效評估回顧之；再者，研究文獻的相關討論中，中央政府的層級為研究標的為多，專門針對地方政府層級的績效管理及評估所提出之理論較少，但參酌部分研究中央政府與地方政府的績效文獻之中，無論研究標的是中央或地方，2類研究採用的理論之間並無明顯的歧異，所以在本節文獻回顧不特別區分2類政府型態的績效研究，但論述仍盡量以地方政府的組. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 織績效研究文獻回顧為主。. ‧. 壹、行政機關績效評估模式. sit. y. Nat. n. al. er. io. 探討政府績效評估的文獻，在介紹績效評估的理論與方法介紹的部分，評估績效的模式與方法常混為討論，如沈志明(2002)介紹4種常用於公部門或非營利. i n U. v. 組織的幾種績效評估「方法」，同樣的4種方法，在蕭全政(2005)的研究中變身成為績效評估「模式」：服務品質衡量模式、標竿學習模式、平衡計分卡模式、行政生產力衡量模式等4種模式；上述其中的平衡計分卡模式，在李素華(2008) 的研究中則又稱為常用於評估政府績效的「方法」；由上述情形可窺知，文獻之中對於績效評估的模式或方法，沒有明確而統一的分類方式。. Ch. engchi. 本研究參考沈志明(2002)與蕭全政(2005)選出的幾種公部門或非營利組織常用的績效評估「模式」或「方法」：服務品質衡量模式、標竿學習模式、行政生產力衡量模式與平衡計分卡模式，以及李素華(2008)對於評估政府績效的方法分類：比率分析法、層級分析程序、模糊集合理論、平衡計分卡、迴歸分析法、灰色關聯分析法與資料包絡分析法等3人所列舉出的模式或方法，將比較概念性的歸類為模式，有服務品質衡量模式、標竿學習模式、行政生產力衡量模式，在本小節介紹之；其他有比較明確的量化或數學分析過程的歸類為方法，將在下一小節介紹。. 9.

(24) 一、服務品質衡量模式 Parasuraman, Zeithaml, & Berry (1985) 提出「服務品質觀念化模式」 (Conceptual Model of Service Quality)，常被稱為PZB模式，以缺口模式(Gap Model) 解釋服務品質，由受服務對象對於服務品質的事前期待與事後的感知，比較2者之差距所形成的缺口，缺口的主要來源：(1) 顧客對服務的期望 vs. 管理者對顧客期望的認知；(2) 管理者對顧客期望的認知 vs. 管理者將其認知付諸實行之服務品質規格；(3) 管理者將其認知付諸實行之服務品質規格 vs. 實際服務的品質； (4) 實際服務的品質 vs. 與顧客的外部溝通；(5) 顧客對服務的期望 vs. 顧客對實際感受到的服務品質認知等5大缺口，其中第5個缺口的形成，來自於前面4種缺口的累積。PZB缺口模式強調如受服務對象的事前期待大於事後感受，表示無法接受服務品質；反之，若受服務對象的事前期待小於事後的感受，屬理想的服務品質。該模式有助於管理者瞭解，在提供服務或產品的過程之中，有那些環節可能是會影響到顧客滿意的感受，而必須多加留意之。. 政治大該3位學者亦提出了他們所認為10項影響服務品質的決定因素(蕭全政，立 2005)；1988年，3位學者又將10項因素改為影響服務品質的5大構面因素，分別 1. ‧ 國. 學. 為可靠/信賴度(Reliability)、有形物(Tangibility)、反應力(Responsiveness)、保證 (Assurance)2、同理心(Empathy)3等5大構面，涵蓋22項要素；依據該5大構面22項. ‧. 要素發展出了一套常用的顧客滿意度問卷與量表，稱之為SERVQUAL量表，並受到廣泛應用，針對公部門的顧客滿意研究亦然，如江明修(2009)研究我國公共服務滿意度的調查、曾光榮與程良村(2008)對於新竹市政府服務品質的研究、趙志揚等人(2008)探討我國高級職業學校總務行政的服務品質、黃慶源等人(2005) 以國立科學工藝博物館為例研究博物館的服務品質與滿意度等研究，應用情形甚為普及。. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 公共部門在適用PZB模式，可能會遇到的2個問題：首先，欲定義對人民好 engchi U 的服務品質時，由於服務對象是社會全體人民，組成多元而分歧，社會之中不同. 的群體或個人之間的偏好與利益，無法達成全共識甚至時常相互衝突矛盾，實屬現實常態，因此欲定義眾人皆可接受之公共部門服務品質較民間企業困難；再者，某些政府機關因職責特性，可能不適合直接使用套用顧客服務滿意的概念，例如管制型政策機關的軍警單位或是課予人民義務的稅務機關，因此，需視機關職務之特性，給予更貼近該機關的服務品質之標準。. 1. 分別為：信賴度(Reliability)、反應力(Responsiveness)、能力(Competence)、接近性(Access)、禮貌(Courtesy)、溝通性(Communication)、信譽度(Credibility)、安全性(Security)、瞭解(Understanding)、有形物(Tangibility)等 10 項因素。 2 涵蓋 1985 年提出的能力、禮貌、信譽度與安全性等 4 個構面。 3 涵蓋 1985 年提出的接近性、溝通與瞭解等 3 個構面。 10.

(25) 二、標竿學習模式標竿學習，就是「取法乎外」、「見賢思齊」，先找到最佳典範列為學習對象，使組織能藉此提升績效。孫本初(2011)提出標竿學習的核心概念包含：(1) 重視「流程」－如學習計劃本身的流程與組織運作的流程；(2) 重視「學習」－不拘任何形式的學習，什麼皆可被效法之；(3) 重視「持續改善」－在學習標竿的過程中，不能奢求一蹴可幾之速成，而是持續進行的自我改善；(4) 必須有「參考點」－在此系統化與結構化的學習過程中，必須要有最佳的學習對象。可向標竿對象學習的範圍，基本上凡是組織需要改進之處，都可以是標竿學習的內容，大致的範圍包含產品與服務、工作流程、支援工作(如財務、人力資源)、組織績效(如成本、營收、生產與品質指標)、策略(如長期計劃或短期規劃的流程)等組織內部的可學習項目，還可延伸至而組織對外的一些可學習項目，如整體行銷、顧客滿意、公共關係等(蔡祈賢，2011)。. 政治大. 標竿學習的類型，Andersen & Pettersen (1996)依照比較標的與比較對象，分成2類：依據比較標的而分，分別為績效標竿、流程標竿、策略標竿等3種比較標的；而依據比較對象，則可分為內部標竿4、競爭標竿5、功能標竿6、通用標竿7等 4種比較對象；其中，丘昌泰(2002)認為績效標竿(Performance Benchmarking)的學習在績效評估活動中，是最常使用的制度之一，其以績效測量結果做為比較標的，. 立. ‧ 國. 學. ‧. 用以決定組織的績效標準與目標，並藉以瞭解組織本身的績效水準高低的相對情形該績效標竿的訂定，是學習如何成為最好的一種過程；績效標竿設計本身並不會改進績效，但是能提供如何改進績效的資訊(丘昌泰，2002)。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 標竿學習在在美國的各州政府之間，受到相當廣泛的應用，著名的例子如奧勒岡標竿、明尼蘇達里程碑、北卡羅來納州的地方政府績效評量計畫、華盛頓州. i n U. v. 的永續西雅圖、密蘇里州的瞄準堪薩斯、佛羅里達州等 8 ；還有以「聯盟」 (Consortium)，跨州的方式進行的例子，最著名的就是Innovation Group的績效標竿學習中心、國際市政管理聯盟(ICMA9) (劉祥得，2003)。在我國，中央與地方政府機關的標竿學習，透過行政院研究發展考核委員會自2009年起推動的「政府服務品質獎」，依機關服務屬性分為「第一線服務機關」與「服務規劃機關」2 大類，希望藉由主動公告得獎機關、績效與評獎相關資訊，達到政府服務品質的標竿學習效果(行政院研究發展考核委員會，2009)；此外，國內的相關研究文獻. Ch. engchi. 4. 內部標竿係指在同一組織內，進行部門、單位、附屬單位或跨國的比較。競爭標竿係指與提供同樣產品或服務的同行競爭者之中的龍頭，直接與之比較。 6 功能標竿係指與擁有相同技術的非同行競爭者，進行流程或功能上的比較。 7 通用標竿係指不限定是否為同行或非同行，單純以自身的流程與當時受公認之最佳的流程進行檢視。 8 奧勒岡標竿(Oregon Benchmark)、明尼蘇達里程碑(Minnesota Milestone)、北卡羅來納州的地方政府績效評量計畫(Local Government Performance Measurement Project)、華盛頓州的永續西雅圖 (Sustainable Seattle)、密蘇里州的瞄準堪薩斯(Focus Kansas City)，以及佛羅里達州的 Life in Jacksonville 等。 9 International City/County Management Association, ICMA. 5. 11.

(26) 也是相當多，如許群英(2003)以標竿學習法對高雄市左營區公所所做的績效評估研究、張立宗(2005)探討標竿應用於公共工程採購績效審計的可行性、李俊杰 (2007)研究南投的鄉鎮公所清潔隊的標竿學習情形等研究，相關研究對象多元而豐富。蕭全政(2005)比較美國北卡羅萊納州計畫與ICMA的2種不同地方政府層級聯盟的績效標竿學習例子，提出了3個標竿學習與績效測量整合使用時應注意的要點：第一，標竿學習在推動的過程中，組織之高階管理者的支持(Support From the Top)，是成功與否的重要關鍵；第二，與組織同質性較高的團體，相關數據的參考價值相對也較高，評估2者之間的差距也比較準確，以及不可忽視地域性所造成的差異因素，例如不同城市之間相互學習時，會面臨到不同的物價水準、會計執行差異等地區性因素，造成的績效表現不同；第三，應將資源集中在少數真正關鍵重要指標的測量與蒐集，避免類似相當適合的績效測量指標因為預算等問題，而必須捨棄的窘境。. 立. 三、行政生產力衡量模式. 政治大. ‧ 國. 學. (一)生產力的定義. 行政生產力衡量模式之中所指稱之「生產力」(Productivity)，始於1766年由. ‧. 重農學派10始祖Quesnay提出(Sumanth, 1985)；1978年Quinn指出，生產力是一種綜合性觀念，可適用於多元領域。1988年，Dalton & Dalton整理各家之言，統合出生產力意義的6大種類，表2-1由左而右顯示出其適用情境由簡而繁的排序，分別為：技術效率、工具效率11、組織效能12、分配效率13、社會效率14、以及政治分配15；其中，前4種觀點適用於一般狀況之下對生產力的定義，而後2種是在檢視政府的生產力時，需要另外再加入的視角。其中公私部門的生產力觀點共同處，. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 在於重視組織內部運作的效率與效能；而公部門與私部門生產力觀點的最大差別，在於公部門必須留意政府組織以外的狀況，因為這也是政府的職責範圍內：例市場供需的均衡、符合各方利益的社會效能達成，以及政治資源配置的運作，導致. engchi. 10. 由法國 Quesnay 與其弟子們形成的經濟學派，因為其政策倡議重農，因而被稱之，但其學派名稱 Physiocrats 並非專指重農，而是希臘文字組成「自然的支配」之意。由於當時歷經兩任喜征戰的法王且法宮中浮華奢侈，加上法國重商主義－柯爾拜特主義，致使國內財政困難，農業萎縮，農村經濟呈現疲憊之象。因此重農學派的學者主張經濟思想建立在「自然法則」之中，批評柯爾拜特以來，一面倒的偏重工商業的政策，轉而以農業為富強之基礎，希冀能藉以挽回法國財政與農村經濟的危機(蕭揚基，1990)。 11 技術效率與工具效率都是衡量組織在運作產出的效率，差別在於技術效率偏向結果導向，所以衡量重點是最終產出的大小；工具效率偏向過程導向，所以衡量重點是輸入與運作過程。 12 組織管理工作投入的勞動量與勞動成果之間的比率，或組織目標的達成情況。 13 廣義上的意義是社會資源配置的效率，狹義上的意義是指組織的資源使用效率或是生產效率。 14 同時考量到所有的外部成本與效益以及內部的成本與收益，在邊際社會效益等於邊際社會成本時達到最佳的社會效率。 15 在政治運作的權威性價值分配過程中，會產生受益者與權益受損者，政府必須在這過程中衡量與取捨，對外所產生的受益方與受損方之間利益與負擔。 12.

(27) 社會上受益與受損雙方之間的權益平衡問題等；但私部門通常花較多心力在注意組織內部效率與效能的運作。上述的情形，顯示政府的生產力，難以避免受到來自政府外部環境條件之制約。政府在運作上，不僅需要考量政府組織內部的運作協調，又得謀求組織外部的政治情勢與社會環境的適當因應，因而政府生產力意義的複雜程度會遠高於私部門。表 2-1 Dalton & Dalton 生產力意義整理表生產力. 技術效率. 工具效率. 組織效率. 分配效率. 社會效率. 政治分配. (Technical (Instrumental (Organizational (Allocative (Social (Political Efficiency) Efficiency) Efficiency) Efficiency) Efficiency) Allocation). 適用部門. 公、私部門. 公、私部門. 衡量方向. 內部運作. 內部運作. 衡量重點. 最大產出. 輸入活動或過程. 立. 公、私部門. 公、私部門. 公部門. 公部門. 組織對外關係. 組織對外關係. 組織對外關係. 多元結果. 利益與負擔的平衡. 政治大人力因素供需平衡內部運作. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：” The Politics of Measuring Public Sector Performance: Productivity and the Public Organization.” by Dalton, Thomas & Dalton, Linda, 1988, In Kelly (Ed.), Promoting Productivity in the Public Sector: problems, strategies, and prospects (p.28), New York: St. Martin’s Press.；引用自《DEA 應用在行政機關生產力衡量方法之研究～以北高二市各戶政事務所為例》，楊俊宏，1996，未出版，10。. (二)行政生產力的定義. Nat. y. sit. n. al. er. io. Hatry (1978)認為，生產力對於行政機關的意義是效率與效果，效率是以最少資源達成預定產出，效果是為民服務的最終產出以及其品質；Folz & Lyons (1986)則更精簡扼要的描述政府能有效使用資源，但又能提供高品質的公共服務。. i n U. v. 吳定(1989)與邢祖援(1989)皆認為行政生產力即為行政效率與行政效能的綜合表現，而非單純只是效率的問題。吳定(1993)將之賦予更加詳細的定義內容：行政機關從事公共服務過程當中，所涉及到的包含業務推動、資源的利用、內部溝通與外部溝通、業務創新、施政成果等項目，經衡量後所呈現之機關整體績效；而行政生產力的構成要素包含效率與效能。回顧上述的定義與說法，除了基本精神依舊緊扣著生產力的精神－追求效率之外，行政生產力被賦予與生產力有所差異的特徵，非公共性莫屬。簡而言之，行政生產力是「行政效率」與「行政效能」. Ch. engchi. 二者之綜合表現，其概念希冀行政組織在運作公共服務的過程中，得以有效使用社會資源，並適時提供高品質的公共服務，以達成政府的為民服務的目標，並兼顧滿足政府內部員工及服務標的群體的需求。國內的公部門行政生產力相關研究，如劉耀武(1992)分析當時的臺灣省政府試辦行政生產力衡量成果、楊建民(1986)探討行政機關生產力的指標建構與衡量方法、楊俊宏(1996)與朱斌妤(2000)藉由資料包絡分析法計算比較北高兩市戶政單位的行政生產力、陳錦麗(1997)以經濟部與其所屬機關研究公務倫理與行政生 13.

(28) 產力之間的關係等研究，可見在公部門績效相關研究上，行政生產力的概念應用情形相當常見。公部門或政府機關在引進生產力的概念，企以提升行政效率與效能的同時，由於行政機關的一些獨有特質：行政機關追求的社會目標多元且不易衡量、不以利潤為運作目標、財源取得方式特殊、法規與程序龐雜、政治力的介入或影響等特性，加上政府所提供的大多為無形的服務，比起有形的商品而言，在衡量品質上更為困難等特質(Anthony et al, 1984)，加上行政機關之工作偏向服務性質，難以找到適當知衡量指標，亦無法全然量化分析之，造成指標衡量比起民間企業組織較為困難，雖然因此造就了行政生產力概念產生，也更貼近行政機關的特質，但在指標衡量上的困境，例如目標多元而相互矛盾、成果與影響難以完全量化等問題，仍然存在。本節在經由對於服務品質衡量模式、標竿學習模式、以及行政生產力模式回顧後，於表2-2概略列出這幾種模式的理論基礎與公部門使用上的侷限問題：. 立表 2-2. 公部門績效評估模式. 學. 評估模式. 政治大. 服務品質衡量模式. 1. 服務品質觀念化：服務品質乃受服務者對服務的期望，與受服務後對服務的感知，兩者之間的差距。 2. 滿足受服務者之需求，必須克服服務品質傳遞之認知差異缺口。. 1. 公部門服務對象多元且偏好利益各異，定義好的服務品質難度較私部門高。 2. 部分政府機關，如管制型政策機關，適用可能上需要更多調整。. 標竿學習模式. 標竿學習之中的績效標竿：以績效做公部門在績效測量與蒐集可靠數為比較標的，決定績效標準與目標，據有困難；有些適合的績效指標可在設定的時程內設法達到目標。能因為預算問題而必須捨棄。. 行政生產力模式. 行政生產力意指行政機關從事公共 1. 行政機關所追求的目標多元而服務過程，經適當指標衡量後呈現之相互衝突，造成指標衡量之困整體績效。而行政生產力之構成要素難。包含效率與效能。 2. 行政機關之工作偏向服務性. io. n. Ch. engchi. y. sit. Nat. al. er. ‧ 國. 公部門適用上相關限制. ‧. 理論基礎. i n U. v. 質，較難找到適當之衡量指標。資料來源：整理自績效管理指標及評估制度檢討(13-21頁)，蕭全政，2005，臺北市：臺北市政府。. 服務品質衡量模式著重在提供的服務與感受的服務的差異，聚焦於外部顧客的感受，但該外部顧客感受僅為本研究的研究變項之一，加上該模式對於投入產出沒有太多著墨，分析架構不適用於本研究；標竿學習模式適用於有現有的標竿的情形下，但目前沒有既有或公認的標竿，所以現階段也不適用標竿學習模式；行政生產力可用於多投入多產出的分析情境，由於本研究希冀從比較各縣市的環 14.