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貳、 我國中央政府績效評估實施概況
行政院於1951年公佈實施《行政院所屬機關考成辦法》，始運用考成機制以 評核各機關施政績效；1969年成立了行政院研究發展考核委員會，主管行政機關 考成業務；2001年起，行政院參考美國《政府績效與成果法》規劃設計，制定了
《行政院所屬各機關施政績效評估要點》，並自2002年起，推動此項績效評核制 度。其要求各機關依組織功能及業務推展需求，提出中長期施政目標，據以訂定 各年度具體的績效目標，同時須設定與目標相關之績效衡量指標，以評估目標的 達成情形，並提出年度績效報告給行政院，希望能促使各機關落實績效評核及管 理工作，結合既有的中長程計畫、年度施政計畫的制度，充分整合各機關的策略 規劃、計畫執行及施政成果評估等環節。該考成項目區分「機關施政績效評核」
及「個別施政計畫評核」兩大主軸(郭昱瑩，2005)，其內容與概念，相較於學理 上之績效管理，雖仍有一段差距，且未強制規定各地方政府必須遵照實施之(柳 英莉，2004)。
《行政院所屬各機關施政績效評估要點》雖已於2010年停止適用(行政院管 制考核處，2010)，但該要點與《行政院所屬各機關中長程計畫編審要點》之中 的中程施政計畫之規定、及《行政院所屬各機關年度施政計畫編審辦法》等內容 整合納入2009年訂定的《行政院所屬各機關施政績效管理要點》，內容主要有三 大部分：中程施政計畫訂定、年度施政計畫訂定與年度施政績效評估等三大部分；
附則的十三條規定：「各機關施政績效管理作業手冊由研考會會商相關機關定之。
各機關施政計畫編審作業注意事項，由研考會定之。」(行政院綜合計畫處，2009)，
由附則內容可見中央政府對於地方政府績效評估的涉入程度可能沒有隨著更改 管理要點而降低。
行政院研考會所制定之行政院政府機關施政評估制度簡介之中明確指出，機 關績效之衡量，應該從經費、人力、業務等三大方面著手的原則，且將績效評估 之指標，概分為投入指標、產出指標、效率指標、品質指標等四大指標。其中投 入指標包含員工數、經費、設備；產出指標包含完成工作量、提供服務量；效率 指標包括每單位產出成本、人力；而品質指標則包括民眾滿意度與案件的平均時 間(行政院研究發展考核委員會，2002；曾正茂，2010)。
參、 我國地方政府績效評估實施概況
我國地方政府機關之服務績效管理對比於中央政府，較缺乏制度性，可能肇 因於各地方政府的各個局處單位，皆以該地方之縣市政府為主管機關，若縣市政 府欲自行評比轄下各局處的績效表現，囿於各局處之功能執掌不同，績效難以評 定之。
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左峻德(2007)的研究彙整了我國中央與地方現有評鑑機制，其中地方的評鑑 機制除了各縣市政府的「地方施政績效管理機制」外，還有「地方永續發展評鑑 機制」與「地方競爭力評比」，見表 2-5：
1. 地方施政績效管理機制：行政院研考會為促進地方自治效能，提升政府整體 施政績效，於2002年9月為了地方政府訂定＜行政院研考會推動《地方中程 施政計畫暨績效評估作業》實施計畫＞；2003年，我國行政院研考會修改《地 方中程施政計畫季績效評估作業指南》，研訂編撰《地方政府施政績效管理 作業手冊》，提供我國地方政府建立施政績效管理制度及訂定相關規定之參 考，模式與行政院所屬機關的績效管理機制相似；但由於各縣市政府反應中 央政府所頒佈之績效管理制度在地方適用上頗有難處，因此行政院研考會在 2010年發函停止適用《地方政府施政績效管理作業手冊》，請各縣市政府依 據地方自治之權責，自行訂定適用之規範(黃榮源，2012)。
2. 地方永續發展評鑑機制：源起於2003年行政院經濟建設委員會推動的「推動 地方永續發展專案管理計畫」，評鑑機制則是由行政院研究發展考核委員會 與行政院環保署擬定執行；其由專家團隊審查各縣市所提之規劃建議書，計 畫從中遴選出10個縣市予以補助辦理地方永續發展策略，最後由11個縣市23 拿到補助，13個縣市24推動該計畫。
3. 地方競爭力評比：臺灣經濟研究院於2002年接受行政院經濟建設委員會之委 託，所進行的縣市政府競爭力評比，該次評比指標體系主要有7個構面，包 括：行政效能、經濟發展、生活品質、教育文化、社會安全、社會保障及醫 療保健，72個細項指標(左峻德，2002)，但該報告並未正式公開(施能傑，
2004)。
各縣市政府各自施政績效評核制度的部分，根據黃榮源(2012)的研究，各直 轄市與縣市政府在執行施政績效評估時，除了參考中央所制定的作業手冊與要點 外，亦各自設置了不同的規章辦法，至 2010 年 9 月行政院研考會停止適用上述 之《地方政府施政績效管理作業手冊》後，審計部亦於該年的 10 月公佈了各縣 市政府的施政績效評核作業制度規章置情形，本研究在附錄 1 中所示之表格則為 更新修改自審計部 2010 年 10 月與 2011 年 12 月的資料，以及各縣市政府網站頒 布的法規更新，摘錄 2010 年資料的原因是部分縣市在五都升格之後就沒有後續 資訊了，所以 2010 年的資料以補充之－從 2010 年與 2011 年的資料觀察，各地 的施政績效評核規章，從各縣市自己訂定，到近年參考中央的相關規定的規章有 明顯增加；五都在升格之後，包含原本就是直轄市的臺北市，都有更新相關的考 核規章，除了臺中市有 3 個相關規章、新北市有 2 個相關規章外，其他直轄市都
23 在 2004 年第一階段就接受補助的地區，依時間順序為：臺北市、臺南縣、金門縣、彰化縣、
宜蘭縣、臺中市、高雄市、高雄縣、屏東縣、花蓮縣、嘉義市(孫志鴻，2006)。
24 2006 年增加了自行辦理的 2 個縣市：桃園縣、臺南市(孫志鴻，2006)。
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4. 績效管制考核作業未盡覈實：主要有3個問題－第一，部分地方政府未能 依其管制考核相關規定，確實控管與追蹤重要計畫執行之成效；第二，地 方政府未能善加運用施政計畫管理資訊系統，作為輔助施政之工具；第三，
施政計畫評估作業未落實積極推動。
5. 績效評核結果未能適時回饋，獎懲及資訊揭露不確實：主要有4個問題－
第一，施政績效評核結果未能適時回饋，以作為下一年度施政規劃與預算 編列之參據。第二，獎勵與課責未相當；第三，無平臺揭露績效評核結果 或公布於地方政府網站；第四，未編送績效報告於審計機關。
根據黃榮源(2012)的研究，目前各縣市政府施政績效評估運作的實際情況與 主要困難之所在，關鍵問題來自於多數地方政府的普遍長期財政困難情形，缺乏 自主財源，因而幾乎無法提出長期穩定的施政計畫，加上中央政府順應《地方制 度法》之精神，不會經常指導地方政府，以及地方政府人力質量之問題，導致地 方政府幾乎沒有能力自主推動施政績效的評估。而部分財政狀況比較好的直轄市 政府，也並不重視施政績效之自我評估。再者，中央政府與地方政府重視的基本 精神不一，例如中央政府希望地方政府參考的四個原則：計畫執行能力、財務績 效、為民服務、以及治理資訊績效公開程度等，但是地方政府最在意的是施政時 民眾第一時間的感受，這可能也是造成了雖然中央有審計部負責地方政府的審計 但效果不彰的原因之一。
民間舉辦的縣市評比的部分，國內的部分商業雜誌，曾舉辦連續幾年的地方 縣政評比排名，譬如天下雜誌從2001年的23縣市生活品質大調查、2003年縣市競 爭力排行榜、2004年幸福城市大調查、2005年縣市長施政滿意度調查和2006～
2012年幸福城市大調查等；遠見雜誌也同樣於2003年起，也開始每年分別公布縣 市總體競力評比或縣市長施政滿意度調查結果等縣市評鑑(朱鎮明，2007)25。朱 鎮明(2007)指出，從績效管理與評鑑的理論來看，國內商業雜誌所做這些評比，
有一些可以商榷與改善的地方，例如評鑑面向、指標制度穩定度、細項指標歸類 是否妥適、主觀民調與客觀統計數字之間比例拿捏等等，皆有待學界及官方進行 更深入的討論商議。由於每年所採計之績效面向與構成指標不一，指標之數據來 源兼採民眾意向調查與政府統計資料(施能傑，2004)，所以若要以該雜誌之長年 調查數據，作為觀察各縣市長年績效變動的比較，有相當程度的侷限性。
25 針對國內商業雜誌對我國縣市政府的評比，臺北市政府研考會有做持續更新的統整表格，請 參考以下網址：
http://www.taipei.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xItem=188226&ctNode=18715&mp=100001
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第三節 地方環保機關績效評估
實務上，國外最早實施的環境品質指標，可能是1970年美國環境保護署所制 定的空氣淨化法(Clean Air Act of 1970)，我國隨後於1975年公布空氣污染防治法；
1987年，行政院衛生署環境保護局正式升格為「行政院環境保護署」後，在1988 年，我國環保機關之績效考核體系基礎初立，環保署為強化地方各政府之環保績 效管理制度、提升行政績效與為民服務品質，其依職權訂定績效考核計畫。在歷 過幾年的實務運作及持續修訂後，環保績效的考核指標愈加鉅細靡遺而繁瑣，常 使地方環保人員為了符合標準疲於奔命，卻容易本末倒置地忽略民眾真正關切的 其他環保面向，致使即便環保經費、人力投入很多，但民眾對於環保的滿意度並 無相對提高，為民服務之美意大打折扣(曾正茂，2010)。
在文獻研究的部分，本小節將簡短檢視國內外關於地方環保機關績效評估的 相關文獻發展概況。