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第二章 文獻回顧
本章先綜觀行政機關績效評估的模式與方法後，從中選擇適合本研究的研究 模式與方法；接著概略陳述國內外、中央與地方政府發展績效評估的情形，最後 聚焦到國內外針對本研究的研究對象－地方環保機關的污染防治業務績效評估 的相關研究介紹。
第一節 行政機關績效評估
行政機關績效管理與評估的文獻，若依績效評估標的之不同，可分為機關組 織績效評估、機關計畫或政策績效評估與機關員工個人績效等3類(吳瓊恩、李允 傑、陳銘薰，2006；孫本初，2011)，為聚焦討論與本研究有關係的績效評估模 式與方法，本節將只針對機關組織的績效評估回顧之；再者，研究文獻的相關討 論中，中央政府的層級為研究標的為多，專門針對地方政府層級的績效管理及評 估所提出之理論較少，但參酌部分研究中央政府與地方政府的績效文獻之中，無 論研究標的是中央或地方，2類研究採用的理論之間並無明顯的歧異，所以在本 節文獻回顧不特別區分2類政府型態的績效研究，但論述仍盡量以地方政府的組 織績效研究文獻回顧為主。
壹、 行政機關績效評估模式
探討政府績效評估的文獻，在介紹績效評估的理論與方法介紹的部分，評估 績效的模式與方法常混為討論，如沈志明(2002)介紹4種常用於公部門或非營利 組織的幾種績效評估「方法」，同樣的4種方法，在蕭全政(2005)的研究中變身 成為績效評估「模式」：服務品質衡量模式、標竿學習模式、平衡計分卡模式、
行政生產力衡量模式等4種模式；上述其中的平衡計分卡模式，在李素華(2008) 的研究中則又稱為常用於評估政府績效的「方法」；由上述情形可窺知，文獻之 中對於績效評估的模式或方法，沒有明確而統一的分類方式。
本研究參考沈志明(2002)與蕭全政(2005)選出的幾種公部門或非營利組織常 用的績效評估「模式」或「方法」：服務品質衡量模式、標竿學習模式、行政生 產力衡量模式與平衡計分卡模式，以及李素華(2008)對於評估政府績效的方法分 類：比率分析法、層級分析程序、模糊集合理論、平衡計分卡、迴歸分析法、灰 色關聯分析法與資料包絡分析法等3人所列舉出的模式或方法，將比較概念性的 歸類為模式，有服務品質衡量模式、標竿學習模式、行政生產力衡量模式，在本 小節介紹之；其他有比較明確的量化或數學分析過程的歸類為方法，將在下一小 節介紹。
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一、 服務品質衡量模式
Parasuraman, Zeithaml, & Berry (1985) 提 出 「 服 務 品 質 觀 念 化 模 式 」 (Conceptual Model of Service Quality)，常被稱為PZB模式，以缺口模式(Gap Model) 解釋服務品質，由受服務對象對於服務品質的事前期待與事後的感知，比較2者 之差距所形成的缺口，缺口的主要來源：(1) 顧客對服務的期望 vs. 管理者對顧 客期望的認知；(2) 管理者對顧客期望的認知 vs. 管理者將其認知付諸實行之服 務品質規格；(3) 管理者將其認知付諸實行之服務品質規格 vs. 實際服務的品質；
(4) 實際服務的品質 vs. 與顧客的外部溝通；(5) 顧客對服務的期望 vs. 顧客對 實際感受到的服務品質認知等5大缺口，其中第5個缺口的形成，來自於前面4種 缺口的累積。PZB缺口模式強調如受服務對象的事前期待大於事後感受，表示無 法接受服務品質；反之，若受服務對象的事前期待小於事後的感受，屬理想的服 務品質。該模式有助於管理者瞭解，在提供服務或產品的過程之中，有那些環節 可能是會影響到顧客滿意的感受，而必須多加留意之。
該3位學者亦提出了他們所認為10項1影響服務品質的決定因素(蕭全政，
2005)；1988年，3位學者又將10項因素改為影響服務品質的5大構面因素，分別 為可靠/信賴度(Reliability)、有形物(Tangibility)、反應力(Responsiveness)、保證 (Assurance)2、同理心(Empathy)3等5大構面，涵蓋22項要素；依據該5大構面22項 要素發展出了一套常用的顧客滿意度問卷與量表，稱之為SERVQUAL量表，並 受到廣泛應用，針對公部門的顧客滿意研究亦然，如江明修(2009)研究我國公共 服務滿意度的調查、曾光榮與程良村(2008)對於新竹市政府服務品質的研究、趙 志揚等人(2008)探討我國高級職業學校總務行政的服務品質、黃慶源等人(2005) 以國立科學工藝博物館為例研究博物館的服務品質與滿意度等研究，應用情形甚 為普及。
公共部門在適用PZB模式，可能會遇到的2個問題：首先，欲定義對人民好 的服務品質時，由於服務對象是社會全體人民，組成多元而分歧，社會之中不同 的群體或個人之間的偏好與利益，無法達成全共識甚至時常相互衝突矛盾，實屬 現實常態，因此欲定義眾人皆可接受之公共部門服務品質較民間企業困難；再者，
某些政府機關因職責特性，可能不適合直接使用套用顧客服務滿意的概念，例如 管制型政策機關的軍警單位或是課予人民義務的稅務機關，因此，需視機關職務 之特性，給予更貼近該機關的服務品質之標準。
1 分別為：信賴度(Reliability)、反應力(Responsiveness)、能力(Competence)、接近性(Access)、禮 貌(Courtesy)、溝通性(Communication)、信譽度(Credibility)、安全性(Security)、瞭解(Understanding)、
有形物(Tangibility)等 10 項因素。
2 涵蓋 1985 年提出的能力、禮貌、信譽度與安全性等 4 個構面。
3 涵蓋 1985 年提出的接近性、溝通與瞭解等 3 個構面。
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二、 標竿學習模式
標竿學習，就是「取法乎外」、「見賢思齊」，先找到最佳典範列為學習對 象，使組織能藉此提升績效。孫本初(2011)提出標竿學習的核心概念包含：(1) 重 視「流程」－如學習計劃本身的流程與組織運作的流程；(2) 重視「學習」－不 拘任何形式的學習，什麼皆可被效法之；(3) 重視「持續改善」－在學習標竿的 過程中，不能奢求一蹴可幾之速成，而是持續進行的自我改善；(4) 必須有「參 考點」－在此系統化與結構化的學習過程中，必須要有最佳的學習對象。可向標 竿對象學習的範圍，基本上凡是組織需要改進之處，都可以是標竿學習的內容，
大致的範圍包含產品與服務、工作流程、支援工作(如財務、人力資源)、組織績 效(如成本、營收、生產與品質指標)、策略(如長期計劃或短期規劃的流程)等組 織內部的可學習項目，還可延伸至而組織對外的一些可學習項目，如整體行銷、
顧客滿意、公共關係等(蔡祈賢，2011)。
標竿學習的類型，Andersen & Pettersen (1996)依照比較標的與比較對象，分 成2類：依據比較標的而分，分別為績效標竿、流程標竿、策略標竿等3種比較標 的；而依據比較對象，則可分為內部標竿4、競爭標竿5、功能標竿6、通用標竿7等 4種比較對象；其中，丘昌泰(2002)認為績效標竿(Performance Benchmarking)的學 習在績效評估活動中，是最常使用的制度之一，其以績效測量結果做為比較標的，
用以決定組織的績效標準與目標，並藉以瞭解組織本身的績效水準高低的相對情 形該績效標竿的訂定，是學習如何成為最好的一種過程；績效標竿設計本身並不 會改進績效，但是能提供如何改進績效的資訊(丘昌泰，2002)。
標竿學習在在美國的各州政府之間，受到相當廣泛的應用，著名的例子如奧 勒岡標竿、明尼蘇達里程碑、北卡羅來納州的地方政府績效評量計畫、華盛頓州
的永續西雅圖、密蘇里州的瞄準堪薩斯、佛羅里達州等8；還有以「聯盟」
(Consortium)，跨州的方式進行的例子，最著名的就是Innovation Group的績效標 竿學習中心、國際市政管理聯盟(ICMA9) (劉祥得，2003)。在我國，中央與地方 政府機關的標竿學習，透過行政院研究發展考核委員會自2009年起推動的「政府 服務品質獎」，依機關服務屬性分為「第一線服務機關」與「服務規劃機關」2 大類，希望藉由主動公告得獎機關、績效與評獎相關資訊，達到政府服務品質的 標竿學習效果(行政院研究發展考核委員會，2009)；此外，國內的相關研究文獻
4 內部標竿係指在同一組織內，進行部門、單位、附屬單位或跨國的比較。
5 競爭標竿係指與提供同樣產品或服務的同行競爭者之中的龍頭，直接與之比較。
6 功能標竿係指與擁有相同技術的非同行競爭者，進行流程或功能上的比較。
7 通用標竿係指不限定是否為同行或非同行，單純以自身的流程與當時受公認之最佳的流程進行 檢視。
8 奧勒岡標竿(Oregon Benchmark)、明尼蘇達里程碑(Minnesota Milestone)、北卡羅來納州的地方 政府績效評量計畫(Local Government Performance Measurement Project)、華盛頓州的永續西雅圖 (Sustainable Seattle)、密蘇里州的瞄準堪薩斯(Focus Kansas City)，以及佛羅里達州的 Life in Jacksonville 等。
9 International City/County Management Association, ICMA.
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也是相當多，如許群英(2003)以標竿學習法對高雄市左營區公所所做的績效評估 研究、張立宗(2005)探討標竿應用於公共工程採購績效審計的可行性、李俊杰 (2007)研究南投的鄉鎮公所清潔隊的標竿學習情形等研究，相關研究對象多元而 豐富。
蕭全政(2005)比較美國北卡羅萊納州計畫與ICMA的2種不同地方政府層級 聯盟的績效標竿學習例子，提出了3個標竿學習與績效測量整合使用時應注意的 要點：第一，標竿學習在推動的過程中，組織之高階管理者的支持(Support From the Top)，是成功與否的重要關鍵；第二，與組織同質性較高的團體，相關數據 的參考價值相對也較高，評估2者之間的差距也比較準確，以及不可忽視地域性 所造成的差異因素，例如不同城市之間相互學習時，會面臨到不同的物價水準、
會計執行差異等地區性因素，造成的績效表現不同；第三，應將資源集中在少數 真正關鍵重要指標的測量與蒐集，避免類似相當適合的績效測量指標因為預算等 問題，而必須捨棄的窘境。
三、行政生產力衡量模式 (一)生產力的定義
行政生產力衡量模式之中所指稱之「生產力」(Productivity)，始於1766年由 重農學派10始祖Quesnay提出(Sumanth, 1985)；1978年Quinn指出，生產力是一種 綜合性觀念，可適用於多元領域。1988年，Dalton & Dalton整理各家之言，統合 出生產力意義的6大種類，表2-1由左而右顯示出其適用情境由簡而繁的排序，分 別為：技術效率、工具效率11、組織效能12、分配效率13、社會效率14、以及政治 分配15；其中，前4種觀點適用於一般狀況之下對生產力的定義，而後2種是在檢 視政府的生產力時，需要另外再加入的視角。其中公私部門的生產力觀點共同處，
行政生產力衡量模式之中所指稱之「生產力」(Productivity)，始於1766年由 重農學派10始祖Quesnay提出(Sumanth, 1985)；1978年Quinn指出，生產力是一種 綜合性觀念，可適用於多元領域。1988年，Dalton & Dalton整理各家之言，統合 出生產力意義的6大種類，表2-1由左而右顯示出其適用情境由簡而繁的排序，分 別為：技術效率、工具效率11、組織效能12、分配效率13、社會效率14、以及政治 分配15；其中，前4種觀點適用於一般狀況之下對生產力的定義，而後2種是在檢 視政府的生產力時，需要另外再加入的視角。其中公私部門的生產力觀點共同處，