第二章 文獻探討
第二節 國立高級中等學校校務基金制度之發展
一、 國立高級中等學校實施校務基金制度之目的與背景
首先就制度實施的目的而言，以大學為例，促使國立大學校院實施校 務基金之主要目的，係在於追求「學術自主」；亦即，大學校院必須建立自 主之人事與財務基礎，方能達成追求「學術自主」之目標（陳德華，2005）。
在大學校院實施校務基金之後，大學校院與政府在財務上之關係，就由公 務預算時期的「全額補助」，轉而為「部分補助」（陳德華，2005；王棣、
楊淑蘭，2007）。然而，就國立高中職而言，既非屬大法官會議《釋字第 380 號》所稱學術自由之保障範圍；實務上，國立高中職不論課程或學校組織，
乃至各項收費標準或學校應辦理事項，都受主管教育行政機關主導、管控，
幾無自主、自由可言。基此，與國立大學校院相較，國立高中職設置校務 基金，改變與國家的財務關係，將「全額補助」變為「部分補助」之必要 性實在非常薄弱；是以，國立高中職設置校務基金之目的，值得進一步探 討。
依據《國立高級中等學校校務基金設置條例》草案總說明（立法院，
2008）：「國立高級中等學校經費，長期以往均仰賴政府財政預算編列支應，
囿於政府預算經費之有限性，學校除必要人事費及業務費固定支出後，已 無充裕經費可供國立高級中等學校充實教學及行政各項資源。」；由此觀 之，政府財政困難，除基本的人事與業務經費外，國家希望藉由《國立高 級中等學校校務基金設置條例》之訂定，以卸除供給國立高中職教學及行 政各項資源之職責，並轉嫁交由學校以校務基金之自籌收入來支應。此外，
依教育部（2006a）於〈國立高級中等學校校務基金實施方案〉中提及：「國 立大學實施校務基金後，89 年度各校全部自籌經費 240 億元，占 37.3%，
至 95 年度提高為 443.2 億元及占 50.8%，截至 94 年度底止各校所掌握之現 金餘額共達 556 億元」，又「國立高級中等學校目前自籌能力雖不高（約 14.96%），惟將來如能依循國立大學校務基金之經營經驗，必將有助於國立 高級中等學校之財務運作、校務發展以及逐步提升經費自籌比率」；是以，
「逐步提升經費自籌比率」以充實國立中等學校教學及行政資源，應是教 育部推動國立高中職實施校務基金最重要的政策目標。
另依據〈國立高級中等學校校務基金實施方案〉，國立高級中等學校設 置校務基金之目的計有：（一）使教育資源之分配運用能更為靈活有效；（二）
鼓勵學校節流及廣籌財源，相對減輕政府負擔；（三）提高經費的自主性及 彈性，使學校經費運用更具效益；（四）加強學校注重成本效益觀念，提高 經費使用效能（教育部，2006a）。
綜上，就教育部而言，國立高中職設置校務基金之主要目的，係國家 以校務基金制度，鼓勵學校撙節教育經費，促使學校逐步提升校務基金自 籌經費比率，降低學校對教育部經費之依賴；俾使國家對學校之經費補助，
能限縮於人事與業務等基本需求，而以自籌經費作為充實教學與行政資源 之主要經費來源。儘管《國立高級中等學校校務基金設置條例》規定，主
管教育行政機關不得訂定學校自籌經費比率，但除非國家總體教育經費增
加，否則在法定支出不斷擴張的情況下，政府給予學校的預算只會逐年減少，即使沒有自籌率規定，學校還是要想方設法彌補因預算短少所產生的 經費缺口。因此，在國家急於降低國立高中職對公務預算依賴之際，國立 高中職如何強化校務基金經營？特別是瞭解影響基金收入之因素，以期能 在保障學生受教品質的前提下，發揚優勢改正弱勢，維持甚至增加基金收 入，無疑是國立高中職當前共同面對的問題！
再就制度背景而言，相較於過去，以爭取國家公務預算為主要經費來 源的辦學型態，籌募「校務基金」或維持校務基金收入，對國立高級中等 學校而言，是前所未有的經驗；如若遭逢整體經濟景氣衰退，無疑更是一 項艱鉅的任務。然而，究竟基於什麼背景或理由，國家亟於改變與國立高 中職的財務關係？對此，教育部前會計長陳春榮（2005）認為當前教育經 費面臨之問題計有：教育人事費偏高、教育人員退休撫卹支出急遽成長、
中等及高等教育之投資未隨學生人增加而提升，及地方教育經費未落實地 方教育發展基金運作等五項。又陳春榮（2006）認為國立高中職實施校務 基金之主要理由有三：「因應當前政府財政困難」、「公務預算無法產生開源 節流之誘因」，及「在公務預算體制下，經費預算缺乏彈性」。另依據教育 部（2006b）公佈之〈推動國立高級中等學校校務基金與國立社教機構作業
基金之背景及實施重點〉，推動國立高中職設置校務基金之理由，計有「教
育經費之法定支出不斷擴張」、「國家財政困難需開源節流」，及「大學校務 基金已見成效」等三項因素。綜上所述，本研究認為教育部推動國立高中職設置校務基金之理由如 下：
（一）教育經費之支出項目不斷擴張
教育經費之支出項目包括義務性、法定性支出，與政策性支出。其中 與義務性、法定性相關之支出包括學生公費及學雜費減免、學生就學貸款
利息補助、人事費、退休撫卹、原住民與特殊教育推展等。例如教育部對 弱勢學生補助，由 85 年度之 13 億元，至 96 年度增至 130 億元，成長幅度 高達 10 倍（陳春榮，2007）。此外，以 94 年度為例，當年度用於人事費與 退休撫卹之經費為 1465.3 億元，占當年中央政府總教育經費 2015 億元之 72.72％。若再以 95 年度退休撫卹為例，當年度之退休撫卹為 131.4 億元，
較 94 年度增加 23.1 億元（陳春榮，2005）。
是以，與教育相關之義務性、法定性支出不斷擴增，所產生的排擠效 應，使整體教育經費分配日益困難。另一方面，政策性支出不斷擴張也是 造成教育經費排擠的重要原因，例如已經執行的「五年五百億元邁向頂尖 大學計畫」、「獎勵大學教學卓越計畫」，以及「免費營養午餐」、「高職免學 費」等政策，若沒有相關經費規劃配合，必將使教育經費更加窘迫。是以，
國立高中職如若不設置校務基金，將可能因教育經費支出項目不斷擴張，
致使來自國家的全額補助日益減少，而學校的辦學品質與競爭力將隨之降 低、削弱。
（二）學校資產與經費使用效能之提升
過去國立高中職之經費係以公務預算，採「統收統支」方式，若學校 歲入超收則一律依法解繳國庫。基此，學校在面對民意機關或人民的壓力 時，對於場館租借租金或應收規費之費率等，常有應要求予以免費或減免 費用之現象，此舉導致政府收入減少（陳春榮，2006）。另外，由於預算必 須在前一年度規劃編列，且一經審議完成即告確定，毫無彈性調整的空間；
又預算之執行必須配合會計年度完成，若執行率不佳就會受到懲處，而賸 餘款過多可能被追究預算編列不實之責，因此往往在年度結束之際，流於 消耗預算而不考慮實際的需求與效益（陳德華，2005）。
綜上說明，在國家經費日益困難的情況下，推動國立高中職設置校務
基金主要目的有二：第一，要求學校提升使用資產效能，促使學校積極開 闢財源補充預算之不足；第二，鼓勵學校提升經費使用效能，有效規劃資 源運用，讓結餘的經費能留在校務基金滾存，俾使學校能擔負妥善運用學 校資產，及開源節流充裕學校經費之責。亦即，在國家教育經費日趨拮据 的當下，推動國立高中職設置校務基金，係藉由滾存制度，促使學校積極 開源節流充裕經費來源，期能在人事費及業務費等基本需求之外，學校能 自闢財源自謀生路。然而，因為各校內、外在因素並不一致，對於學校基 金收入的影響為何？學校要如何依據學校與學生的特質，發展具有學校特 色的校務基金，以維持學校基金收入，則未見主管教育行政機關有任何具 體說明。