國道工程爭議之探討

2.1.1 國道工程之特性

國道工程推動係由政府機關做成決策、執行，資金來源為交通部高速公路 建設基金，必須先行編列預算，並受到民意機關審核，以及審計、會計及上級 機關的監督。各項作業程序需依相關法律規章辦理，完成之建設屬全民共有共 享，並由政府或授權單位管理、經營。

2、 公共工程涵蓋產業面廣泛

公共工程參與者，除主管機關、主辦機關、承包廠商、顧問公司外，涵蓋 了營造業、服務業、金融保險業、製造業、貿易商等各類產業，影響層面極為 廣泛。

3、 公共工程規模龐大、執行期間長

公共工程各項計畫及專案契約，執行期間長，金額均在數億元以上，甚至 高達數十億、百億元，動員之資源龐大。而施工期長達數年，甚至可能需 10 年、20 年之久，執行中各種內在、外在環境變遷極大，產生爭議與風險之機 率相對提高。無論政府機關或公共工程參與者，均需有風險意識，並加強風險 管理。［1］

4、 國道工程建設特性可歸納如下：

（1） 工程規模龐大、契約金額高、用地取得困難。

（2） 施工技術複雜、施工期間長。

（3） 原設計條件差異或契約所述與實際情形有顯著差異之不確定因素高。

（4） 契約變更與工期展延情況較易發生。

（5） 土木、交控、機電、照明等施工界面複雜。

（6） 新建工程移交營運維護管理單位界面事宜。

（7） 主辦機關有執行率及完工通車時程壓力。

2.1.2 公共工程爭議之特性

公共工程因具多種特性，使其相較於一般營建工程具有更高之風險性與不 確定性，再加上契約之一方為公家機關，使其爭議處理更形複雜，公共工程爭 議之主要特性可歸納如下：

1、 高額性

公共工程因契約金額龐大，所以一旦發生產生爭議，其爭議之標的金額相 對也具高額性。

2、 技術性

公共工程常涉及高深之專業技術，一旦發生爭議因其關係工程技術問題，

其責任歸屬頗難釐清，故處理公共工程爭議需具有專業技術及知識。

3、 複雜性

公共工程因涉及廣泛，衍生契約極為複雜且關連廠商眾多，一旦發生爭議 時，其問題之責任歸屬亦難釐清。

4、 定型性

從法律觀點而言，公共工程爭議具有固定之態樣。例如，承包商大部分均 請求報酬或延長工期，亦即公共工程爭議常涉及技術層面，其法律關係反而較 為明確。

5、 時效性

公共工程因涉及公共安全及利益工程之進行若因爭議造成延宕或終止，往 往會對國家社會產生重大之影響。亦即進行中之工程一旦發生爭議，致使工程 中斷，人員機具閒置，將產生雙方當事人所無法預料之社會經濟損失，且此一 情況並不易恢復，因而對於公共工程爭議，雙方當事人及社會大眾均期盼要迅 速解決。［2］

2.1.3 工程爭議發生原因及內容

公共工程之特性為資源投入龐大、施工期限長、使用期限長、影響性大等，

常成為公部門與廠商之立場、利益與權利之較勁，進而發生工程爭議，一旦發 生工程爭議，則衍生工期延誤、工程資源浪費、廠商之商譽受損、對公部門不 滿之情事。經探討爭議之主要原因歸納如下：

1、 工程契約條款不明確、不完整與不公平

國內工程仍屬買方市場，長久以來，契約不公平與風險分攤不均，是工程 糾紛之首要原因。工程契約以雙方談判力之強弱觀點而言，往往居於優勢者，

則能將風險轉移至弱勢者，而居於弱勢者，會感受到不公平，公部門對合約風 險之轉移，增加了工程爭議的可能性。

又工程參與單位之間溝通不良，資訊流通不足，產生資訊不對稱，則必造 成契約之執行協調性差，倘若廠商之管理監督能力不足，更易發生爭議。

營建工程市場一向是買方市場，合約規範條文由業主單方面製作提供廠商 遵循辦理，故主要施工風險係落在承攬之廠商，因此工程爭議糾紛，最常見者 為契約規定不公平或不明確所滋生之爭議。

2、 未建立適當之爭議處理之條款

公共工程屬於民法之承攬契約，複雜的工程契約訂定與執行，無法完整的 規範所有情況，尤其是涉及風險與不確定之變異因素，更難以書明清楚。就工 程合約執行管理者而言，應力求契約條款之明確可行，如工程標的範圍、目的、

規範、權利、義務、工程爭議規則等，甚至明訂公共分攤原則，當發生工程糾 紛時，有所遵循。

3、 公部門本位主義作崇

公部門承辦人員具有公務人員身分，面對民事與刑事責任，對契約之文字 意義或執行，不免趨於保守，亦衍生工程爭議。

公部門之官僚體系，造成本位主義之思想，一旦工程有任何之缺失，均責 成廠商應負責到底，很少主動給予協助解決，尤其爭議發生時，也缺發團隊精 神與同僚互相資助之精神。甚至極少數之承辦人員，更有多一事不如少一事之 作法，有依賴訴訟之心理。尤其監造人員執行業務中，唯恐超越圖利他人之法 律界線，而造成不經意犯法之行為，於是形成公務人員趨於謹慎，致徒生爭議。

4、 廠商糾紛求償意識抬頭

民國 82 年法商馬特拉公司之仲裁案，判斷結果廠商勝訴 10 億餘元，打破 廠商求償之禁忌。行政院公共工程委員會於 85 年頒佈「公共工程爭議暫行作 業要點」，經當事人同意後，得申請調處解決契約爭議。其後政府採購法於 87 年公佈，規定廠商申請調解者，機關不得拒絕。此外，行政院為增進仲裁效能 又於 87 年頒佈「仲裁法」取代商務仲裁條例。由此可見，近 10 年來爭議之解

目前公共工程仍以最低價決標為主要發包方式，廠商之承攬價格偏低，在 將本求利心態下，唯有透過工程求償的手段，達到獲利之目的。又國內環境變 遷，社會普遍瀰漫功利主義的觀念，求償權利意識抬頭，從中獲取利益。

5、 潛在之工程糾紛風險

當前公共建設，常因用地取得困難、發包流標、營建專才短缺等因素，直 接影響預算、進度、品質，尤其營建專業人才短缺，更直接衝擊契約執行與產 生糾紛，一般糾紛的源頭並不容易立即知曉，資訊非謂對稱，除了遵守契約之 外，法律的認知、規定之釋疑、規章的範疇，均應考量。［3］