第一章 緒論
第四節 現行村（里）制度之相關法規
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第四節 現行村（里）制度之相關法規
一、村（里）的組織及法律定位
(一) 村（里）的法律定位
關於村（里）的法律定位，可以從是否具公法人資格的觀點及行政區劃的 觀點加以檢視。就是否公法人資格來看，司法院大法官釋字第550 號指出，地 方自治團體是受憲法制度保障，也就是說受到制度保障的客體即為地方自治團 體。所謂的地方自治團體，依據司法院大法官釋字第467 號，地方自治團體性 質之公法人必須符合兩大要件，第一，享有就自治事項制定規章並執行之權 限；第二，具有自主組織權。另依地方制度法第2 條規定，地方自治團體必須 具有公法人資格，並且得以辦理自治事項以及委辦事項。因此，由現行法規來 看，村（里）並無法享有自治權，更無法制定規章，再者，其亦無專屬的組織 法規以及自主組織之權，也就是說村（里）在地方自治結構上並非屬於具備公 法人資格的地方自治團體。
(二) 村（里）的組織及相關制度 1. 村（里）長與村（里）辦公處
由行政區劃的角度來看，依據地方制度法第3 條規定，我國的地方自治結 構中，可分為幾種，第一，「直轄市—區—里」；第二，「縣—鄉（鎮、市）—村
（里）」；第三，「省轄市—區—里」三種類型，不論何種類型，村（里）以內之 編組皆為鄰。上述三種結構，其村（里）組織之形式並無明顯差異，依據地方 制度法第59 條，村 (里) 置村 (里) 長一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監 督，辦理村 (里) 公務及交辦事項。由村 (里) 民依法選舉之，任期四年，連選 得連任。另依同法第5 條規定，村 (里) 設村 (里) 辦公處。
因此，不論是直轄市的區、省轄市的區，還是縣之下鄉 (鎮、市)，其之下
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的村（里）皆有一位由村（里）民透過相對多數決的選制所選出的村（里）
長，在指揮監督的關係中，其必須服膺於鄉 (鎮、市、區) 長之領導。除此之 外，每一村（里）皆會設置村（里）辦公處，供村（里）長執行公務，至於辦 公處的設置地點，每一直轄市、縣（市）政府皆有以行政規則來加以規範且內 容大同小異。舉例來說，依據臺北市政府訂定的「臺北市里鄰長服務要點」，村
（里）辦公處原則上由里長提供場所，但亦得設置於該里內之里民活動場所或 其他適當之公共場所。實務上，大多以村（里）長的住宅為辦公處的設置場 所。
2. 鄰與鄰長
依據地方制度法第3 條規定，村（里）以內之編組為鄰。鄰以數字做為命 名，每鄰皆有一位鄰長。鄰只是行區劃的編組，與村（里）一樣，不具地方自 治團體地位且鄰長也非民選。關於鄰長的產生方式，各地方自治團體都授權里 長來選任，以桃園市為例，依據「桃園市鄰長遴聘解聘實施要點」，里內各鄰置 鄰長一人，由里長就設籍並居住該鄰內之年滿二十歲之居民，遴報區公所聘任 之，鄰長的任期與里長相同，連聘得連任。至於鄰長的主要工作是在村（里）
長之監督下，辦理各該鄰事務性及為民服務工作。
3. 村（里）民大會或基層建設座談會
依據地方制度法第 60 條規定，村 (里) 得召集村 (里) 民大會或基層建設 座談會；其實施辦法，由直轄市、縣 (市) 定之。以桃園市為例，其是以「桃 園市里民大會及基層建設座談會實施辦法」加以規範。而村(里) 民大會或基層 建設座談會的最大功能在於落實村（里）的自治功能，目的是為了蒐集民情、
反映民意、解決里內公共事務及其他重要事項。里民得以針對不同議題提出意
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見並進行決議，可以視情況的需要而召開，該辦法的第 5 條同時也規定，在非 例外情況下，通常以里長為主席。
4. 村（里）幹事
村（里）幹事為公務人員任用法所規定的公務人員，是透過考試及格而任 用，因而具備文官資格。村（里）幹事是鄉、鎮、市、區公所編制中之人員，
在實務運作中，其上午在公所內辦公，下午則必須到所分配的各村（里）服 勤。在公所內其必須受到民政課課長的指揮監督，在村（里）中，村（里）幹 事須受到村（里）長之督導，並協助村（里）長辦理里供事務。以桃園市為 例，依據「桃園市里幹事服勤及工作績效評量要點」，里幹事之服勤由里長隨時 督導，里長對里幹事勤惰、品德及工作效率，應向區公所提出建議。換句話 說，村（里）幹事在實務上大致的定位是村（里）與公所之間的橋樑並且對於 村（里）長在執行村（里）公務提供協助，里幹事的工作內容有辦理村（里）
育樂活動、推行政令、辦理社會救助與福利以及將村（里）的民意向公所反映 等。
二、村（里）長的法律定位與職務
村（里）長的法律定位其最大的爭議在於不同的法規對於村（里）長的地 位皆有不同的定義，究竟村（里）長是公務員還是民意代表，可由下列幾部相 關法規來一窺究竟。
(一) 村（里）長的定位 1. 是否具備公務員身分 (1) 狹義與廣義的公務員
關於公務員的定義，從狹義的觀點來看，例如公務人員保障法第3 條規 定，公務員僅包含法定機關（構）及公立學校依公務人員任用法律任用之有給 專任人員。通常最狹義的公務員在許多法規大多僅指涉所謂的「文官」，因此狹
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義的公務員不包含村（里）長。若從廣義的角度來看，像是刑法第10 條規定、
國家賠償法第2 條的規定，只要涉及到依法令行使公權力者則屬公務員，因 此，村（里）長則屬刑法、國家賠償法所規定的廣義公務員。
(2) 地方制度法有關公務員之界定
若檢視地方制度法，該法第84 條規定，直轄市長、縣 (市) 長、鄉（鎮、
市） 長適用公務員服務法；其行為有違法、廢弛職務或其他失職情事者，準用 政務人員之懲戒規定。由此可知，村（里）長被排除適用於公務員服務法，同 時亦不如直轄市長、縣 (市) 長、鄉（鎮、市）長準用公務員懲戒法對於政務 人員的懲戒，例如公務員懲戒法第9 條規定的免除職務、撤職等。
(3) 村（里）長不具備公務員之俸給權
對於公務員而言，俸給權乃是最重要的一個權利，其目的是為了確保服務 於國家的公務員，其生活水準能得到一定的保障。像是公務人員俸給法主要規 範公務員的薪資計算方式，其所規範的對象是具法令任用資格，並擔任各官等 職務者，也就是所謂的經考試及格任用之人員。然而，依據地方制度法第61 條 規定，村（里）長，為無給職，由鄉 (鎮、市、區) 公所編列村（里）長事務 補助費，其補助項目及標準，以法律定之。村（里）長事務補助費其具體的補 助項目及標準，主要是依據地方民意代表費用支給及村（里）長事務補助費補 助條例第7 條的規定。事務補助費的給付標準採用全國統一的每個月四萬五千 元，事務補助費的係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用，不過 在實務上，事務補助費變相成為村（里）長的薪水。
2. 村（里）長非民意代表
依據地方制度法第59 條規規定，村（里）長依法選舉之，任期四年，另依 公職人員選舉罷免法第2 條規定，村（里）長與直轄市議會議員、縣（市）議
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會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市山地原住民區（以下簡稱原住民 區）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長，
皆同屬地方公職人員。廣義的來看，村（里）長由村（里）民選出並受到定期 改選的考驗，其具有某種程度上的民意基礎且代表性。通常所謂的民意代表是 指涉所謂的立法機關，像是地方民意代表費用支給及村（里）長事務補助費補 助條例第2 條所稱的地方民意代表，僅限直轄市、縣（市）議員及鄉（鎮、
市）民代表。然而，在實務上，村（里）長某種程度上卻發揮了民意代表的功 能，像是反映民意、選區服務等，但在相關法規上，其僅是民選的地方公職人 員，而非具有立法權限的地方民意代表。
(二) 村（里）長的職務內容
具有公法人地位地方自治團體，其權利及義務，乃是由地方制度法所規 範，像是地方制度法第2 條規定，地方自治團體對於自治事項得立法並執行 之，自治事項的類別是以同法第18、19 及 20 條所規範；另外，地方制度法第 2 條亦規定，地方自治團體必須依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指 揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務的委辦事項，而負其行政 執行責任之事項。村（里）並非地方自治團體，固然並無所謂的自治權限，但 仍須受到上級政府的指揮監督，依據的制度法第59 條規定，村（里）置村
（里）長一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦 事項。至於何謂村（里）公務及交辦事項，主要由地方政府以行政規則加以界 定，例如臺北市里鄰長服務要點、桃園市里長鄰長服務要點及臺中市里鄰組織 及里鄰長服務要點等，每一直轄市、縣（市）政府所規範的內容並無明顯的差 別。
以桃園市里長鄰長服務要點為例，所謂的里公務事項，包含：1.市政、區 政宣導及民情反映。2.里年度工作之策定及執行。3.里民大會、基層建設座談會
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及里鄰工作會報之召開。4.里公文之批閱及處理。5.里長證明事項之開立。6.里 內公共建設之推動。7.里內緊急事件之反映及應變。8.里幹事下里服勤之督導。
9.鄰長工作之指揮監督。
至於交辦事項則包含：1.里辦公處公告欄之維護。2.市政、區政工作推動之 協助。3.里集會所及里活動中心維護之協助。4.里環境維護之協助。5.垃圾分類 及資源回收推動之協助。6.滅鼠、滅蟑及防治病媒蚊、登革熱推動之協助。7.敦 親睦鄰及守望相助工作之推動。8.精神疾病嚴重病人及傳染病防治通報之協 助。9.受虐兒童、婦女及里內獨居老人通報、訪視及救助之協助。10.社會福利 及急難救助之協助。11.高風險家庭通報之協助。12.各類災害調查通報及疏散撤 離、宣導之協助。13.其他區公所交辦事項。
至於交辦事項則包含：1.里辦公處公告欄之維護。2.市政、區政工作推動之 協助。3.里集會所及里活動中心維護之協助。4.里環境維護之協助。5.垃圾分類 及資源回收推動之協助。6.滅鼠、滅蟑及防治病媒蚊、登革熱推動之協助。7.敦 親睦鄰及守望相助工作之推動。8.精神疾病嚴重病人及傳染病防治通報之協 助。9.受虐兒童、婦女及里內獨居老人通報、訪視及救助之協助。10.社會福利 及急難救助之協助。11.高風險家庭通報之協助。12.各類災害調查通報及疏散撤 離、宣導之協助。13.其他區公所交辦事項。