第三章 改制前、後村（里）長行政性角色、功能與角色認知之分析
第一節 村（里）長角色認知、地位的變化與角色衝突
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第三章 改制前、後村（里）長行政性角色、功能
與角色認知之分析
第一節 村（里）長角色認知、地位的變化與角色衝突
在開始針對村（里）長行政性角色、功能及政治性角色、功能的分析之 前，依循著訪談大綱的架構，筆者傾向先釐清村（里）長自身的角色認知，如 同現行法律制度的規範及先前的文獻回顧，村（里）長的擁有多重的角色，那 麼對於接受訪談的桃園市L 區十位資深里長來說，究竟村（里）長的角色定位 應該側重於何者，是行政性角色、政治性角色還是兩者皆並重。探討村（里）
長的自我的角色認知後，緊接著筆者欲分析的面向則是桃園縣改制直轄市後，
里長成為L 區除了市議員之外的民選公職人員，面對這樣的變化，里長對於自 身「政治地位」的認知又是為何？是否因鄉（鎮、市）層級的選舉取消後，而 造成其政治地位的變化。
上述的角色認知與政治地位，首先是由村（里）長自身的角度加以窺探，
為了使本研究更具說服力，筆者亦會透過旁觀的「他者」來檢視村（里）長的 角色認知及政治地位，而這裡指涉的他者包含了區公所的里幹事、市議員秘 書、前鄉民代表及熟識L 區地方公共事務的民眾。緊接者探討，當里長自身的 角色認知，以及改制直轄市後地位的提升與否，是否會造成其本身因同時具備 多重角色，而形成角色衝突的情況或甚至是角色錯置的情況發生。
一、村（里）長的角色認知
（一）村（里）長自我的角色認知
角色認知就是針對特定角色職責的理解程度，也就是說對於角色的認知會
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影響其角色的扮演，村（里）長面對其自身的角色又是持何種態度則是分析的 重點。依據地方制度法規定村（里）長身為地方行政機關的一員，必須受到鄉
（鎮、市、區）長的指揮監督辦理行政工作，此為村（里）長的行政性角色、
功能；另一方面，村（里）長身為民選公職人員，必須回應村（里）民的需 要，此為村（里）長政治性角色、功能的其中一個面向，究竟村（里）長認為 自己是行政人員還是民意代表，可以由訪談的內容發現：
里長A09
我覺得里民的民意代表啦，我們沒有到行政機關的程度，我覺得我們 是跟里民應該站在同一條線……我們要跟里民用一樣的基礎往上看，
算是里民的代言人，因為我是民選的，是幫忙民眾發聲。（里長
A09）
受訪的十位里長當中，許多里長都持「里長為民意代理人（民意代 表）」的論調，其中最主要的原因乃是村（里）長的民選特性，像上述的 里長 A09 在訪談中提及村（里）長是與村（里）民同一陣線，其認為村
（里）長並沒有如同政府（行政機關）與人民間那種「上對下」的關係。
另外，就村（里）長的在實務的角色扮演與功能發揮中，多數里長都認為 其主要的職責在於回應村（里）民的需求及幫助其解決各種問題，而在解 決問題的過程中，像是里長 A02 與 A07 在訪談就指出村（里）長是扮演村
（里）民利益的代表，負責向行政機關溝通。
從十位里長的訪談可以發現，沒有任何一位村（里）長認為村（里）長的 角色是屬於行政機關的一員，為了探討此問題，筆者認為可以從里長 A10 的訪 談內容，透過反面來探討為甚麼村（里）長認為自身並非行政機關的一員，而 是屬於民意的代理人。
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里長A10
……因為我們（村里長）也不屬於公務人員啊，所以也不算在那行政 體系裡面，而且我們主要是做的工作就是反映民意……或是幫村
（里）爭取一些福利啊、建設啊，就是這樣的工作，這樣的工作你說 屬於行政體系嗎？好像也不屬於公務人員做的啊……所以我常常認為 說是我們只是基層民意的發言人，代表民意去發聲，只是一個像行政 機關溝通的窗口而已。（里長
A10）
在訪談當中，里長A04 是由現行的法律制度來說明村（里）長為何不屬於 行政機關的一員，原因在於其認知行政機關的一員，是指經過考試選拔的公務 員，也就是文官，而村（里）長沒有常任文官的待遇，因此並非行政機關的一 員。同樣的，里長A10 也是從反面來說明為何村（里）長並非行政機關的一 員，與里長A04 的不同在於，其側重的是行政機關功能的侷限性，像是行政機 關並不會幫助里民反映村（里）的問題及爭取建設或福利。里長A10 與前述的 一些里長相同，更認為自己是基層的民意代表，而行政機關只是村（里）長代 表村（里）民眾互動與溝通的對象。
除了行政性角色與政治性角色的兩種認知，筆者還發現，有些村（里）長 不僅單純認為村（里）長是民意的代理人，其更指出村（里）長的社會性角 色，也就是將村（里）長定位為「服務村（里）的角色」，像是里長 A08 提出 了此一觀點，里長 A06 更是指出里長是屬於具備「志工性質」的服務性角色。
因此，從受訪的十位村（里）長的訪談中可以發現，在村（里）長的角色 認知上，異口同聲的認為村（里）長是民意的代理人（民意代表），儘管在現 行地方制度中，村（里）長是受到鄉（鎮、市、區）長指揮監督，但村（里）
長更多時候認為行政機關（區公所）是其溝通的對象，而非其上級主管。
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（二）他者對於村（里）長角色認知 1. 村（里）長角色較偏向民意的代表
相較於村（里）長皆認為村（里）長的角色應偏重民意的代理人，也就是 側重政治性角色，而非身為行政機關的一員。對於與村（里）長實際工作有密 切互動的「他者」，就其認知，是否如里長自身的認知一樣，（里）長的角色應 著重在民意的代理人。
里幹事B01
對沒錯，就我的認知還有工作經驗，村（里）長就是要反映民意，特 別是改制之後就是沒有鄉代，所以等於他們就是僅剩民意代表。（里 幹事 B01）
身為行政機關代表的L 區區公所里幹事 B01 以及前鄉民代表 C01 認為 村（里）長偏向民意的代理人的原因，不外乎就是基於其民選的特性，換 句話說，為了勝選就需要民眾的支持，對於所有的民選公職人員來說，充 分的反映民意更是其連任的關鍵，如同前鄉民代表C01 在訪談中指出里長
「有選票的壓力」，另一方面，里幹事B01 指出在改制直轄市後，L 區不再 有鄉民代表，L 區之內除了市議員外，僅剩下里長是民選的，面臨這樣的 變化，是否影響里長的對於民意的代表性及如何回應選民的需求，則留待 後續第四章政治性角色、功能的分析。
與里幹事B01 以及前鄉民代表 C01 相同，熟識 L 區公共事務的地方民 眾E02 同樣肯定里長基於民選的產生方式，使其角色更偏向民意的代理 人。與前兩者不同的是，地方民眾E02 從村（里）長與地方民眾的互動密 切程度及服務的積極性作作為判斷標準的話，可以發現村（里）長與行政 機關的一員（此指涉的行政機關的一員比較偏向狹隘的公務員，也就是透 過考試任用的常任文官）兩者具有不同之處：
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地方民眾 E02
因為村長，是跟村民接觸作多的嘛，而且他又是民選的，變成就是說 他要選上村（里）長必須就要村（里）民的支持，一般來說，一個村 里會有兩個以上的候選人嘛……他一定要村民有直接的互動，今天變 成是說，如過用行政機關公務人員的角色來看的話，村（里）長可能 就不用那麼的……可能說服務也好、互動也好，他可能就不用與民眾 關係那麼密切。（地方民眾 E02）
由地方民眾 E02 的訪談可以發現，此不同之處在於，首先，村（里）
長的選任是具有競爭性的，因此村（里）長必須與選民有更多的互動，才 能有助於其勝選；而行政機關的常任文官（例如公所的里幹事）與民眾的 互動，與村（里）長相比反而相對較少。再者，也因為村（里）長與民眾 的互動較密切，因此能提供給村（里）民的服務品質或服務取得的方便 性，也不同於行政機關的常任文官，就如同里長 A01 所言，里長的服務是 24 小時不打烊：
里長 A01
其實里長的角色，24 小時不打烊，不管大小事情，只要里民一通電 話，我們就會到，我們還是跟民眾關係比較密切，他們有甚麼問題，
我們就幫他反映給公所。（里長
A01）
2. 村（里）長角色較偏向行政機關的一員
令筆者感到比較意外的是，L 區的桃園市市議員秘書 D01 雖然認為村
（里）長同時是行政機關的一員及民意的代理人，但就其認知村（里）長的角 色更偏向行政機關的一員：
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市議員秘書 D01
大部分的里長他們所遇到的問題……他們（市政府）有跟里長直接溝 通的窗口，所以里長有很多的工作會跳過議員的，所以我反而覺得他 們跟市府、公所互動比較密切。
市議員秘書 D01 之所以認為村（里）長比較偏向行政機關一員的原因在於 村（里）長在執行其工作，大都與行政機關的關係較為密切，特別是與區 公所之間的互動。另一方面，在升格直轄市後，鄭文燦市長個人的行事作 風，強化了市政府與村（里）長之間的溝通，當村（里）長遇到無法自行 解決的問題時，有時候會略過市議員，轉而尋求行政體系的幫助。
至於熟識L 區公共事務的地方民眾 E01 同樣也認為村（里）長同時具備民 意代表與行政人員的兩種角色，不過就其觀察到村（里）長實際的工作執行 上，某種程度上與常任文官一樣，具備了某種程度的行政裁量權：
地方民眾E01
……里長跟村長，就是過去最基層有官章的，他也算公務人員，啊民 意代表，像以前的鄉民代表就沒有嘛，所以他有官章，基本上就屬於 行政體系最基層的公務人員……（里長）有公務人員這種做事的過程 跟資格……（地方民眾 E01）
地方民眾E01 所提及的「官章」並非指涉行政機關的「官章」，應是指「里辦 公處圖記」，原因在於村（里）辦公處並非行政機關，僅是行政機關內之編組，
地方民眾E01 所提及的「官章」並非指涉行政機關的「官章」，應是指「里辦 公處圖記」，原因在於村（里）辦公處並非行政機關，僅是行政機關內之編組，