第一章 緒論
第一節 研究動機與問題意識
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第一節 研究動機與問題意識
一、研究動機
當面臨全球化、國家財政困窘以及對地方差異的重視，許多國家的治理模 式開始由中央集權轉向地方分權，其同時能減輕中央政府的負擔，亦賦予地方 擁有更多的自主權決定地方公共事務，更加落實民主政治的價值。在我國地方 自治結構中，雖然村（里）不具公法人資格，亦無自治權限，但村（里）乃是 我國地方自治施行以來，具有歷史意義的自治基層單位，與地方居民在生活上 有密切的互動，因此，村（里）制度的研究有其必要性，其中村（里）長更是 村（里）中扮演了關鍵性的角色。令筆者好奇的是當原先在鄉（鎮、市）中的 村（里）之長角色及功能，在面臨改制直轄市的制度變革時，究竟會產生種因 應方式及行為差異。
回顧我國村（里）制度的發展，現行村里制度雛形的出現，或許應始於日 據時期，根據臺灣省文獻會（1980：54），1989 年，兒玉源太郎擔任總督，以 律令第21 號及府令 87 號地訂該條施行細則，規定連十戶為一甲，以十甲為 保，保置保正，甲置甲長，保長由全保戶選舉，甲長由甲內各戶選舉，經官地 方長官承認，以保持各該區域內之安寧。在第二次世界大戰結束與國民政府遷 台後，歷經了了1950 年《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》、1994 年的《省縣 自治法》與《直轄市自治法》與1999 年的《地方制度法》等幾個重要階段，我 國的村（里）制度就形式上，無論是作為行政層級或組織結構上仍無重大的變 化。
隨著地方制度法的修正，賦予了各縣（市）政府向中央提出改制直轄市之 權利及誘因，我國於2010 年開始，陸續有縣（市）政府單獨改制直轄市或是與
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一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由 前述兩部法律大致可勾勒出村（里）長之兩大主要角色，由公職人員選舉罷免 法的角度來看，其為民選的地方公職人員，基於為了連任的假定，村（里）長 必須回應選民的需求以獲得選票，此為村（里）長的政治性角色及功能；若是 由地方制度法的角度來檢視，村（里）長的相關法規在地方制度法中被歸類於
〈地方行政機關〉之篇章節，村（里）長為地方行政體系中之一環，其上級主 管是鄉 (鎮、市、區) 長，而其亦須負擔行政上的里公務事項及上級交辦事 項，此為村（里）長的行政性角色及功能。
經由大致上描繪村（里）長的主角色類型，以及其角色所對應的功能後，
本文所欲探討的是當桃園縣的地方自治結構由「縣—鄉（鎮、市）—村（里）」
轉變為桃園市的「直轄市—區—里」後，以桃園市 L 區（改制前為 L 鄉）作為 個案研究的對象，檢視村（里）長在不同面向的角色扮演及功能發揮是否發生 變化，具體的問題可歸納如下：
（一）桃園縣在改制直轄市前、後，桃園市L 區里長的政治性角色及功能，有 何不同？
筆者所欲比較改制前、後里長政治性角色及功能之差異，不僅限於里長有 關選舉動員或其身為里民代理人的代表行為，還包含其他政治互動關係（像是 選區服務、與市議員及市長的互動關係、如何替地方爭取建設資源等）以及改 制後廢除鄉（鎮、市）層級的選舉後，村（里）長政治地位、擁有的政治權力 大小是否有所變化？若有變化是否影響其角色扮演與功能發揮？
（二）桃園縣在改制直轄市前、後，桃園市L 區里長的行政性角色及功能有何 不同？
關於行政性角色及功能的變化，當由市政府的派出機關，即區公所取代原 先的鄉（鎮、市）公所，里長的行政工作內容、業務量、村里基層工作經費及
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小型工程款的取得、運用與上級政府的行政領導關係，有無不同。除此之外，
身為廣義的基層行政人員，里長執行上級交辦事項與里內部自身的里公務事 項，是否因改制而有不同的執行模式或執行上的困境。
（三）在桃園縣改制直轄市後，桃園市L 區的里長成為除了市議員外，成為區 內唯一的民選公職人員，當政治地位的提升，是否會造成其代表民意的「政治 性角色」與以及受行政機關監督的「行政性角色」，兩者產生角色衝突？而里長 在兩者角色衝突時的立場選擇與自身的角色認知是否有所關聯？
里長由於民選的產生放式，一方面必須回應選民的需求或反映民意；另一 方面依據地方制度法係屬於地方行政機關的一員。本研究旨在探討，當面對里 民與行政機關（包含區公所、市政府甚至是中央政府）兩者在政策立場分歧或 因此產生衝突時，里長會支持哪一方的立場。筆者認為可以從兩個層面探討，
第一，里長對於自我角色的認知究竟為何，是政治性角色中的民意代表還是行 政性角色中的行政機關的一員，這樣的認知是否會影響其立場選擇。第二，當 改制直轄市後，伴隨而來的是鄉（鎮、市）層級選舉的廢除，除了為數不多的 市議員之外，里長形成「區」之內僅存的民選公職人員。里長是否會因改制後 政治地位的提升，以其民意基礎用以對抗里長的監督機關，或是其他更高層級 行政機關的決策。
（四）除了受到桃園縣改制為桃園市的影響，是否有其他因素，像是外部環 境，即村（里）所在地的政治、經濟與社會環境，以及里長個人的政黨背景、
省籍、性別、年齡等因素影響桃園市L 區里長的政治性角色與行政性角色之扮 演。
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三、章節安排
本文旨在探討桃園改制直轄市前、後村（里）長角色、功能是否有所不 同，並且以桃園市L 區為個案研究的對象。本文的寫作順序如下：
第一章為緒論，首先論述本文的研究動機、目的以及建構問題意識，接續 說明本文在時間、空間上的研究範圍與具體的研究對象。在大致說明本研究的 背景資訊後，則是對於地方制度的介紹及分析，這部分包含現行的村（里）制 度以及改制直轄市前、後桃園在地方制度適用的差異及可能產生的影響。
第二章為文獻回顧及研究設計與研究方法，在文獻回顧的部分包含有關村
（里）長角色、功能之相關文獻、不同地區的個案研究，以及村（里）長不同 面向的角色及功能的意涵，最後則是探討組織層次的變革，即縣市改制直轄 市，對於村（里）長個人層次的行為、態度的影響。在研究設計與研究方法的 部分，則是說明本文研究的執行方式，包含研究使用的各種方法及為了回應研 究問題，基於文獻回顧所建構的研究架構。
第三章、第四章及為訪談資料的分析，也是本文的主軸，目的是為了透過 訪談來檢視村（里）長在改制直轄市前、後角色扮演、功能發揮的差異。分析 的面向首先是村（里）長對於自身角色、地位的認知以及面臨角色衝突時的行 為模式。緊接著分別從行政性角色、政治性角色的角度切入，探討村（里）長 這兩大主要角色扮演及功能發揮在改制直轄市後的變化軌跡，最後的部分則是 探討各受訪者對於現行村（里）制度的看法及建議。
第五章為結論與研究建議，將前述的研究資料加以分析歸納後，提出本研 究的發現，並且針對未來村（里）長的角色、功能應如何扮演及如何發揮，提 供一些政策上的建議以及指出本文研究上所面臨的限制。
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