第五章 結論與研究建議
第二節 研究建議與研究限制
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第二節 研究建議與研究限制
一、研究建議
L 區的里長在桃園改制直轄市前、後，無論是行政性或政治性的角色扮 演、功能發揮的行為表現，皆是為了回應地方制度、地方政府組織的變革。特 別是改制後的區公所，相較鄉公所其擁有的權力、財政資源的弱化，再加上市 政府權力、財政資源高度集中，使得里長在角色扮演上面臨了困境。里長面對 的最大困難主要就是，區公所對於某些政策或是行政業務缺少決定權以及解決 問題的財政資源，造成行政效率低落以及回應性的降低。對此，筆者透過本文 的研究以及參照其他國家的地方制度，期望能提出一些政策上的建議，來改進 改制直轄市後，村里長角色扮演、功能發揮的衍伸問題。
就政策建議的部分，筆者提出了幾個主要的改革方向，第一，再次釐清各 層級地方政府的權責、功能以及制度設計的彈性化；第二，地方自治應從基層 的鄉（鎮、市、區）由下而上的建構；第三，隨著治理（governance）的概念 興起，地方政府不再是地方自治的唯一主角，除了加強跨域治理（across boundary governance）之外，應擴大地方民眾，特別是利害關係人
（stakeholder）、第三部門對於政策議程與政策決定的參與及合作；第四，強化 地方治理模式下的透明性（transparency）與課責（accountability）；第五，從新 制度主義（new institutionalism）的角度來看，在制度層面的設計，應提供一些 誘因（incentives），促成地方政府之間或地方政府與民間彼此合作互惠。基於上 述列的改革方向，筆者提出以下具體的做法。
（一）市政府與區公所之間權責、財政資源的重分配
所謂「巧婦難為無米之炊」，對於在第一線與民眾互動的區公所以及里長，
對於地方的需求理應比遠在天邊的市政府還要更加理解，尤其是里長又更加比
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區公所更能知曉民眾的需求。對此，筆者認為與地方民眾的息息相關的行政業 務，若不涉及重大的公共利益或是經費，像是本研究提及的道路反射鏡及路燈 的養護，應賦予區公所權力以及財政資源，而非無論大小事都上報市政府。就 本文的研究可以發現，里長對於里內的問題，若是區公所能加以解決的，里長 仍會尋求區公所幫助，因此提升區公所的行政效率以及回應性，最大的關鍵在 於更多的錢與權
對此，筆者認為必須釐清市政府與區公所之間的權責，應參考王保建
（2017）對於英國大倫敦市的二層地方政府的權責分配，也就是說直轄市政府 作為各區公所的上級機關，應定位於統籌、協調與溝通平台建構的角色，應著 重在各區所不能獨立完成之事項，像是跨區域的交通建設、水資源的養護等，
對於與地方居民有日常生活切身關係之業務，除了應將權力下放於區公所外，
還必須給予其一定的財政資源，區公所不應僅定位於市府的手足，而是與市政 府分工合作。
根據桃園政府主計處的資料，桃園市政府2015 年會計年度的歲出預算當 中，僅有0.46%是作為對各區公所的補助與協助款。學者彭渰雯（2010）以德 國巴伐利亞邦人口僅3000 多人的菲爾特（Fürth）小鎮（該鎮為德國最基層的 地方自治團體）為例，其人口數大約與L 區的里差不多，指出該小鎮由於擁有 徵稅權，每年約有3 億台幣的經費，即便將德國與我國的收入水準列入考量，
我國各鄉、鎮、市所分配到的人均預算仍遠不如該小鎮。
因此，參考德國大倫敦市下轄的區級政府、德國巴伐利亞邦的菲爾特
（Fürth）小鎮，皆擁有某種程度的自治權限與財政自主權，為了提升地方政府 的行政效率與回應性，筆者認為全面施行直轄市區自治實屬必要。原因在於，
第一，從落實民主政治的角度來看，學者葉陽明（2011）以德國的經驗來看，
認為唯有鞏固地方自治單位的民主，才能有助於更高層級地方自治的運作，因 此地方自治應由下向上建構。綜觀無論是聯邦制的德國還是單一制的法國、英
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國與日本，其最低層的地方自治單位接具備公法人地位，而桃園在改制直轄市 後，原有的鄉（鎮、市）的地方自治也隨之消亡，這也導致了本研究所指出村
（里）長在角色扮演上所面臨的種種困境，在行政性角色扮演上擁有的權力不 足，因而影響其行政工作的效率；在政治性角色上無法將民意轉換為政策產 出。
第二，基於前述對直轄市政府與區公所分工的改革方向，當直轄市將更多 的權力、財政資源交由區公所執行時，也意味著承擔更多的責任，因此，透過 區自治，賦予區公法人地位時，期望透過代議制度的建立，對區政府的施政進 行監督並在施政上充分反映民意。就桃園市L 區的現況來看，僅有的三位市議 員顯然不足以完全反映地方民眾的需求。
（二）村里制度應具有彈性化，以因應各里之差異
由本文的研究可以發現，L 區之內的各里在地理環境、聚落類型與人口多 寡亦等性質呈現高度不同。然而，全國數額一致的里基層工作經費，並未將村
（里）的差異性納入考量，某些村（里）因前述性質的差異，對於經費有較大 的需求，這些需求改制直轄市前仍可以透過鄉公所加以滿足，不過在改制後，
區公所並無額外的財政資源回應這些里的需求，使得里長在行政工作的推動上 面臨資源不足的困境。因此，筆者認為解決之道在於，第一，直轄市政府應將 各里加以區分，像是以都市化程度為依據，區分成都市或鄉村，針對各里差 異，除了保留數額一致的里基層工作經費，應施行合理的差別待遇，給予有特 殊需求的里更多經費；第二，前述的方案，亦可以透過直轄市授權區公所自行 辦理。
（三）建立誘因促成地方自治團體的合作或合併
就桃園市下轄的各區而言，在地理環境、人口、產業等結構差異性相當
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大，有的屬於都市化程度高的區，有的則是屬於鄉村聚落的區，為了保障各區 民眾享有相同水準的公共服務，透過上上述提及的區自治賦予各區財源、自治 權，顯然不足，還有賴各直轄市區之間的合作。王皓平與趙永茂（2019）以日 本關東地區為例，發現作為基層地方自治單位的市町村，若其財政較為困窘，
則更傾向透過市町村的合併；反之，若其財政資源豐富者，則更傾向透過合 作。若L 區施行區自治，其財政資源相較於都市化程度高的區，顯然較為不 足，或許L 區與其他各區得以透過合併的方式來達成資源共享、降低公共服務 的提供成本，再者L 區有部分里屬於丘陵地帶以及水庫庫區，這些區域也延伸 到了L 區的鄰近各區，將之加以合併或許能更加有效管理。而行政區的合併，
則有賴政府提供一些財政上的誘因，像是合併後增加補助款或是租稅上的減 免。
不過郝培芝（2017）卻指出即便擁有財政誘因，行政區的合併並不一定能 順利進行，其以法國的基層地方自治單位市鎮（commune）為例，由於市鎮彼 此抗拒合併，因此改由市鎮合作成立市鎮聯合體（intercommunalité），賦予其 徵稅權以及中央給予其財政補助，針對跨市鎮事項，例如交通運輸、城市的空 間規劃進行決策。
綜上所述，對於L 區而言，無論是透過行政區的合併或跨行政區的合作，
皆須有一定的誘因，因此，即便區改為為公法人，得比照現行地方制度第21 條 進行跨行政區的合作，也必須有賴中央政府修法，針對行政區的合作或合併提 供財政上的誘因。
（四）從地方自治轉化為地方治理
隨著時空環境的變化，地方民眾的需求與待解決的問題日益增加，而地方 財政資源卻相當有限，為了面會上述的變化，應從傳統上對下的「政府——人 民」，即的地方自治思維，轉向政府、人民與第三部門對等合作的地方治理。本
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研究發現改制直轄市後，由於區公所的財源降低，各里所能取得的經費也隨之 降低，然而，無論是里辦公處或是社區發展協會具有服務里民的共同目標，而 社區發展協會在資源爭取方面，爭取的對象不僅限於地方政府，甚至直接取得 中央政府的補助。對此，為了解決改制後各里資源不足的問題，或許透過里辦 公處與社區發展協會的合作能達到雙贏的局面。
當然，里長與社區發展協會的合作僅是地方治理的其中一個模式，像是陳 建仁（2013）指出日本東京都防災的治理機制，不僅與水平層級的都道府縣合 作還強調與垂直的市町村、第三部門的合作。為了促進政府、人民與第三部門 的協調與合作，筆者認為地方政府平時應建構一個治理平台，促進政策所涉及 到的民眾、利害關係人共同參與達成互惠互助的目標。此外，治理平台除了作 為合作的機制之外，亦可以作為不同利益代表者的衝突解決機制。以 2020 年的 新冠肺炎疫情為例，防疫顯然無法僅單靠政府，筆者認為應建構一套地方的防 疫的治理機制，釐清直轄市政府、區公所、里長、社區與第三部門的具體合作 模式與確保溝通管道的暢通，希望透過此次疫情明白治理的重要性。
（五）將城市願景轉換為衡量指標以作為課責之參考
對於改制直轄市後，地方政府的課責（accountability）機制，除了行政機 關內部的上級對下級的課責，還包含市議會對於直轄市政府的課責，至於原先 作為課責機制之一的鄉（鎮、市）民代表會則在改制後隨之消亡。然而，地方
對於改制直轄市後，地方政府的課責（accountability）機制，除了行政機 關內部的上級對下級的課責，還包含市議會對於直轄市政府的課責，至於原先 作為課責機制之一的鄉（鎮、市）民代表會則在改制後隨之消亡。然而，地方