第六章 突顯異議立場：切割與妥協
第二節 農發條例開放農地買賣的案例
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第二節 農發條例開放農地買賣的案例
農業發展條例（以下簡稱「農發條例」）的制定與修改，與台灣農地政策的 演進息息相關，本文已於第三章第一節闡述，本節不再贅述其背景；而將焦點置 於 2000 年政黨首次輪替前後，政黨與其所屬立委因農地政策立場差異而出現的 折衝、調處過程。此農地開放政策的轉變，與選區壓力及選舉考量有最直接的關 聯。執政黨雖有選舉壓力，但在行政理性上，必須同時考慮農村地貌改變及農村 土地被商業炒作的風險，所以在農地利用的政策上，顯得猶豫難決。而農業區立 委感受的是選區壓力，以農民的現實利益為考量，並不會顧慮長遠的農地政策問 題。雙方在立場上即產生不一致現象。
1995 年上半年，一方面，行政部門為了活絡農村經濟，其實已開始研擬放 寬農地移轉的條件限制（季良玉，1995）。另一方面，政府長期的「大農地政策」，
限制農地繼承不能分割，僅能由一子單獨繼承；此於農家子孫繁衍幾代後，必然 產生實務上的困難，甚至導致親戚間的糾紛，有些不近情理。此時，農業區立委 必定收受到許多農家支持選民的相關陳情。因此，1995 年 3 月至 6 月間，陸續 有立委蘇煥智（民進黨，台南縣，農業區）、游淮銀（國民黨，彰化縣，農業區）、
洪玉欽（國民黨，台南縣，農業區）分別提案（也可能互搭便車），73 主旨皆為 放寬農地繼承的分割限制。但這些提案，在立法推動上，尚無太大進展。
農地移轉及農地分割問題，行政部門雖有研擬修法的消息（許亞第，1995），
但經過 1995 年 12 月的第三屆立委改選，及 1996 年 3 月的首次總統直選過程，
相關修法並未成為重要議題（1995 年上半年，老農津貼條例的制定較受重視）；
且本議題仍備受質疑（李宗祐，1995；中央日報，1995a；陳秀蘭；季欣儀；經 濟日報；李永展；季良玉，1996），或許讓行政部門難以決定政策方向。延遲至
73 參見立法院第 2 屆第 5 會期第 12 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1193 號）； 立法院第 2 屆第 5 會期第 15 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1200 號）；立法
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1996 年 9 月，行政院終於向立法院提出農發條例的修正草案，有條件放寬農地 移轉及分割限制。74 然而，此移轉、分割的「條件」或「門檻」，卻仍繼續引發 各方爭議。專家、生態學者建議嚴格設限（中時晚報；工商時報；張金鶚、花敬 群，1996；黃麗娟，1996c）；而地方人士、農業區立委大皆希望降低限制（徐家 仁；方介君；丁復，1996；黃麗娟，1996a），甚至有建議大幅放寬農地自由買賣
（李麗慎；李麗滿，1996）。兩方意見因此僵持不下，行政部門感受壓力，但亦 不願大幅放寬限制（林獻堂，1996；黃麗娟，1996b）。
就在兩方意見、立場僵持不下的同時，亦正是新聞媒體、社會輿論、選區民 眾關注此議題的時候，立委當然不會放棄此搭便車的時機，其提案內容也有行政 院及同僚版本可以參考。從 1996 年 9 月至 1997 年 5 月，有關農發條例修正案，
共有 7 個立委提案，其中 6 案與放寬農地移轉及分割限制、開放農地自由買賣（限 農地農用）的議題有關，包括蘇嘉全（民進黨，屏東縣）75、林錫山（國民黨，
彰化縣）76、鄭朝明（民進黨，屏東縣）77、林明義（國民黨，雲林縣）78、蘇 煥智（民進黨，台南縣）79、王素筠（國民黨，苗栗縣）80 等提案，皆為農業區 立委的背景。
農地開放的議題發酵後，1997 年底適逢縣市長改選，執政的國民黨面臨不 小壓力。1997 年 8 月，國民黨中央同意農地自由買賣政策，且透過行政院，將 提新的修正草案，期望該年底完成立法程序（鄒麗泳；何明國；胡薏文，1997）。
不過，到了該年 12 月，當時行政院長蕭萬長急踩煞車（多位行政首長質疑後遺 症），並裁示「再慎重」、「不能以選舉為考量」（陳鳳馨；李順德；梁玉立；李季 光，1997），行政院新修正案未提出即遭擱置。此政策緊急叫停後，引發國、民
74 參見立法院第 3 屆第 2 會期第 2 次會議議案關係文書（院總第 956 號，政府提案第 5571 號）。
75 參見立法院第 3 屆第 2 會期第 2 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1504 號）。
76 參見立法院第 3 屆第 2 會期第 13 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1583 號）。
77 參見立法院第 3 屆第 2 會期第 18 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1611 號）。
78 參見立法院第 3 屆第 2 會期第 27 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1688 號）。
79 參見立法院第 3 屆第 3 會期第 13 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1775 號）。
80 參見立法院第 3 屆第 3 會期第 21 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 1821 號）。
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兩黨立委大反彈（張寒青，1997），並隨即在委員會通過相關提案（以林錫山及 蘇煥智兩立委提案為主體）作為反制（劉永祥等，1997）。行政院長面對朝野立 委聯合的壓力，只好緩頰表示，農地開放政策目標不變，行政院將於立法院次會 期提出新修正案（謝莉莉、陳俊光；陳鳳馨、周德惠，1997）。
行政院的「再修正草案」，於 1998 年 3 月初向立法院提出；81 但因部分立 委對再修正草案的審議程序有「不同見解」，行政院只好於 5 月先撤回前案，再 提出新修正案。82 而 1998 年底，又適值第四屆立委改選，農業區立委的選區壓 力可以想見。8 月時，國民黨立院黨團即與行政院溝通，全力推動農地開放政策 的修法程序，並期待於立委選舉前完成（楊昇儒，1998）。不過，9 月 7 日國民 黨的行政、立法協商會議，由於農業區立委的堅持（更大幅度的鬆綁或不設限），
推翻了行政院版本（設限較多）（張瑞昌；謝文台，1998）。9 月 10 日，國民黨 舉行黨政運作研討會，農業區立委持續、強力地表達不滿，激起當時總統兼國民 黨主席李登輝回應：「還有 10 幾位立委要發言，我跪下來拜託大家，把觀念轉過 來；有人說要帶農民遊行，我也可以如此（帶農民上街頭），眼光要看遠一點！
不要再說了！我 40 歲時對農民的愛，現在還是愛！」（林晨柏；田世昊，1998）
這些激烈言詞，透過電視畫面傳播，讓農業區選民議論紛紛。有些罵國民黨 還要不要選！民進黨農業區立委則表示，如果照行政院版本通過，立委回選區，
恐怕會被打死（張寒青，1998）！此時，國、民兩大黨內部，皆有兩派意見；兩 黨的農業區立委，立場是一致的，皆反對行政院版本（張寒青；劉占梅，1998）。
兩種立場的爭論，暫時無法取得共識，也預告了該年底、立委改選前，農地開放 政策不可能通過立法（楊昇儒、蘇永耀，1998）。另外，學者專家及社會團體，
也加入論戰，質疑農業區立委的立場（與財團掛勾）（高麗玲；羅如蘭；李淑華；
蘇盈貴；劉寶傑；聯合報系民意調查中心；高成炎，1998）。1999 年 1 月底，第
81 參見立法院第 3 屆第 5 會期第 3 次會議議案關係文書（院總第 666 號，政府提案第 6103 號）。
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三屆立法院結束，因為剛好引進「屆期不連續」的制度，所有農發條例修正的相 關提案，等同作廢，不予審議，待新一屆重新提案。
1998 年底立委改選，跨黨的農業區立委意圖「闖關」，讓農地完全自由買賣 的解禁規定通過修法，但因總統李登輝的「下跪說」，暫時擋住來自農業區的立 委及選民壓力。然而，1999 年，更大的選區壓力緊接而來，因 2000 年 3 月總統 改選，國民黨總統候選人面臨空前的挑戰。此時，國民黨中央及總統候選人的壓 力，較新當選的第四屆立委更大。1999 年 4 月，國民黨中央政策會擬再修法開 放農地自由買賣（羅如蘭，1999）。雖然行政院長蕭萬長於 6 月時，明確表示：「並 不急於在最快時間內通過」（單厚之，1999）；可是，8 月底即抵擋不住步步進逼 的總統選戰壓力，準備棄守把關農地的「最後防線」（何明國，1999）。9 月，國 民黨總統候選人連戰，於南部農業區從事競選活動時，即承諾農地自由買賣、分 割不受限制的政策（黃小娟，1999）。
1999 年 11 月，行政院新版本送進立法院，83 除了開放農地自由買賣、分割 外，還回應農業區立委的要求，「加碼」開放興建農舍的規定（新取得農地則禁 建）。此時，開放農地自由買賣的政策已成定局，討論的焦點反而轉移至興建農 舍的限制條件（蕭銘國，1999）。同時，此議題不僅重新被炒熱，又是在大選前，
因行政部門已讓步，修正案通過立法的機會很高，正是立委搭便車提案的好時 機。行政院提案前，已有侯惠仙（國民黨，雲林縣，農業區）84、林豐喜（民進 黨，台中縣，農業區）85、彭紹瑾（民進黨，桃園縣，非農業區）86 的相關提案；
接著行政院提案的腳步，另有蘇煥智（民進黨，台南縣，農業區）87、宋煦光（國 民黨，台南縣，農業區）88、洪玉欽（國民黨，台南縣，農業區）89、林明義（國
83 參見立法院第 4 屆第 2 會期第 10 次會議議案關係文書（院總第 956 號，政府提案第 6863 號）。
84 參見立法院第 4 屆第 1 會期第 6 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 2405 號）。
85 參見立法院第 4 屆第 2 會期第 4 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 2597 號）。
86 參見立法院第 4 屆第 2 會期第 6 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 2631 號）。
87 參見立法院第 4 屆第 2 會期第 10 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 2735 號）。
88 參見立法院第 4 屆第 2 會期第 11 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 2759 號）。
89 參見立法院第 4 屆第 2 會期第 11 次會議議案關係文書（院總第 956 號，委員提案第 2761 號）。
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1999/04/06
侯惠仙、游月霞、
1999/11/26
蘇煥智、戴振耀、
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民兩大黨的農業區立委，已無異議立場；非農業區立委，在總統大選將臨之際，
更不敢有質疑聲音。所以，審議過程中，立委發言踴躍，但無太大分歧。最後的 衝突點，發生在 2000 年 1 月 4 日的二讀時，新黨堅持理念，唾棄兩大黨的「（政 策）買票文化」，因此逐條杯葛、表決，而國、民兩大黨表決、發言時卻站在聯 合陣線，形成兩大黨對抗一小黨的特殊議場狀況。93
表決大戰後，終於完成三讀，各黨團派代表發表感言，兩大黨皆給予農業區
表決大戰後，終於完成三讀，各黨團派代表發表感言，兩大黨皆給予農業區