第三章 農業政策與選區考量
第三節 選區考量對農業立法的影響
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等認同，而是依民意代表個人過去的活動紀錄而形成，類似「個人選票」（personal vote）的概念（Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984; 1987）。若農業區民意代表依賴 個人選票即足以當選，也可推測這類型民意代表比較不需要依賴政黨的動員系 統；地方實力夠強時，政黨甚至必須「禮讓」他，例如台中縣（農業區）的無黨 籍前任立委顏清標，國民黨刻意不提名人選，與其競爭，保留與其合作的機會。
不過，從另一角度推論，若農業區民意代表與其選民之間，主要建立於利益 交換關係（而不是政治理念上的一致性），則選民也可能因利益交換關係中斷、
或其他候選人提出更好的利益交換條件，而將大量的選票作移轉（由樁腳或派系 來運作網絡關係）。雖然目前沒有直接證據，來檢證這項推論，但從歷次投票結 果作比較觀察，農業區確實比較容易出現選票在黨際間作大量轉移的案例。
此外，隨著時代環境的變遷、選舉制度的改變，農業區的地方派系也被迫轉 型，或發生質變。有的地方派系，為了在地方上生存，與黑道勢力產生某種互依 關係。有些早期農業區漸漸朝向都會區發展，原有的地方派系，就轉而與企業財 團結合，形成派系型的政商關係（廖忠俊，1997：148-185）。當然，有些地方派 系在選舉制度調整後（例如改成單一選區），由於候選人必須更多元去擴大動員 系統，地方派系的狹隘勢力也有漸漸式微的可能。
第三節 選區考量對農業立法的影響
1950 至 1970 年代，台灣處於政府威權統治下，只有地方性質選舉，沒有中 央選舉，政府施政不必考慮選區因素；推動立法政策時，可諮詢行政專家或參考 有限的輿論意見，不必受選舉壓力的干擾。那個時期，農業立法方向，是由上而 下，單方面由政府發動。在國民政府遷台初期，推動一連串的土地改革措施（三 七五減租、公地放領、耕者有其田、平均地權），據歷史學者分析，在政府主觀 上，與大陸時期土地改革失敗的經驗有關（陳正茂，2003：174-176），政策內容
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與政治意識型態（孫中山思想）有關；在客觀環境上，戰後糧食生產量不足、傳 統佃農制度造成社會不公問題（蔡學儀，2004：60-61），都是促使政府發動土地 改革的原因。
到了 1970 年代，進入威權統治後期，政府的立法政策，基本上還是由上而 下推動，但在那個階段，中央民代因增額制度而小規模開放改選，政府也稍微感 受到選舉壓力。1973 年制定的農業發展條例，有部分內容即有選區考量，因當 時農民家庭所占人口比例不算低（據 1972 年資料，農戶人口有 594 萬人，占當 時全台灣人口的 38.9%）15 ，這麼龐大的農戶人口，對選舉的影響力不可輕忽。
若能在立法內容中，「帶給農民一些好處」，包括：各項補貼、補助、優惠措施等 名目，皆對拉攏農民家庭的選票，具有實質作用。
學理上，對民意代表的「尋租」（rent seeking）現象或制定「分配政策」，並 不陌生。但 1970 年代，政府推動農業政策，帶給農民利益，雖有選舉考量，但 並非由立委發動，所以與前述學理的闡釋現象並不相同。觀察 1970 年代農發條 例的制定階段，內容皆由行政院主導，完全沒有立委的修正提案，即可推知當時 由上而下的立法特色。在制定的內容部分，有關對農民的整體福利措施，如由政 府設置農業發展基金；設立農業金融統籌決策機構，籌集農業長期資金；辦理農 民保險等；有關優惠或補貼措施，如政府開發土地，優先租售農民；農民或農民 團體開發農地，免徵田賦 8 年；農業企業或農業服務業免徵營利事業所得稅；為 鼓勵擴大農場規模，購置農地減半課徵契稅，並由政府協助辦理貸款；農產品第 一次批發交易，免徵印花稅及營業稅；農產加工品外銷，貨物稅可抵免等。16 政府發動（或實際上由政黨於背後推動）「帶給農民好處」的修法，與立委 個人發動的內容，雖然同樣都有選票考量，但政府發動者會兼顧整體政策方向，
15 1952 年農戶人口 425 萬 7 千人（占全台人口的 52.37%），1968 年農戶人口達到高峰，有 599 萬 9 千人（占全台人口的 43.95%），從歷年趨勢觀察，農戶人口占全台人口的比例，呈現逐年下 滑趨勢（中國農村復興聯合委員會，1978：9）。
16 相關內容，參見 1973 年 8 月 22 日制定的農業發展條例原條文。
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而立委個人發動則只注意「片段式」或「零碎式」的好處，只要方便其個人未來 能宣稱功勞即可。以農發條例的修法演進來觀察，1990 年代以前，都是由行政 院提案修法，完全沒有立委個人提案。那個時期，大致上就在第一屆增額立委時 期（1990-1993 年，最後一次增額立委除外），在野的無黨者或民進黨，人數皆未 達法律提案的連署人數 30 人，17 而占超級多數的國民黨，似無太大壓力，需要 立委個人來發動提案。所以，那階段幾乎都是行政院發動提案，立委個人只是在 審議階段參與發言而已。
1990 年代以前，農發條例曾歷經 3 次修法的三讀，都是行政院提案。1980 年的修法，繼續鼓勵大農地生產規模，補助購置新農業用地，免徵田賦 5 年，並 協助辦理 10 年以上貸款；農業用地由 1 人受贈或繼承者（不因繼承而細分農地）， 同樣免徵田賦 5 年，並協助辦理 10 年以上貸款；另為鼓勵青年從事農業生產，
協助承墾未開發公地，或協助辦理購置農地的貸款 10 年以上。18 由修法內容可 看出，主要在配合擴大農地或農場的經營規模政策，並以配套的相關獎助措施來 推動。
1983 年農發條例的修改，除持續鼓勵大農地的經營政策，協助購置農地的 貸款都延長為 15 年；為穩定農產品產銷價格，得指定農產品的收購保證價格；
為改善農民生活水準，規定政府應籌撥經費加強農村基層建設，充實農村醫療設 施；為協助農民取得融通資金，建立農業信用保證制度，並給予獎勵或補助。19 1985 年的修改，因設置行政院農業委員會，屬於組織的調整，尚未牽涉農業政 策的改變。綜觀第一屆增額立委時期，立法及修法的主導權都在行政部門，提案 時機及內容，不能說完全沒有選舉或選區考量，但大致上，帶給選民好處的背後，
17 立法委員提出法律案的連署人數，自 1947 至 1989 年，皆維持 30 人。1989 至 1991 年（約第 一屆最後一次增額立委時期），改 20 人。1991 至 1999 年（約第二、三屆時期），改 15 人。1999 年起（第四屆），由於立委總額增為 225 人，連署人數再改回 30 人（並增加黨團的提案權）。直 到 2007 年底，配合立法院減為總額 113 人（第七屆，國會減半），又再修改立法院議事規則，連 署人數減為 15 人。
18 相關內容，參見 1980 年 1 月 18 日三讀通過的農業發展條例修改條文。
19 參見《立法院公報》，72(64)：36-39（委員會紀錄）；及 1983 年 7 月 15 日三讀通過的農業發
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尚可感覺有一整體性的政策方向在指導，並非純粹從選區利益的角度思考。
1992 年底，第二屆立法院全面改選後，民進黨在總席次 161 席中，取得 51 席（得票率 31.03%），跨過法律提案的門檻；再加上二屆立委全部都會面臨改選 壓力。因此，從不同法案的立修法過程觀察，立委個人的法律提案皆於此時期急 遽增加（盛杏湲，2003a；2013b）。立委提案與選區考量有很大關係，農業區立 委關注農民福利的議題，也不難理解。1989 年，農民健康保險條例剛完成制定，
在此之前，農保制度曾以行政命令試辦了幾年，20 更早立法的農發條例，也確 立這個制度方向。但畢竟保險制度涉及較專業的財務、費率等細節，需要全盤的 制度考量；所以，農民保險正式實施後，還是碰到許多難題。
農保制度首先面臨的是財務虧損問題，所以，1990 年即有內政部社會司研 擬調高農民（被保險人）費率負擔的消息（張瀞文，1990），行政院也於 1991 年 11 月 14 日向立法院提案，預備調整費率，減輕政府財政負擔。不過，行政院 的提案並未完成三讀，顯然爭議不小（國民兩黨立委皆有反對聲音）（尹乃菁，
1992），但因農保虧損持續惡化，甚至有預測 1992 年中可能面臨停擺的消息（徐 永明，1992）。其後，因政府計畫於 1994 年開辦全民健康保險，農保財務問題暫 時擱置，行政院農委會轉而開始設計「農民年金」制度，但同樣會面臨政府財政 負擔及農民繳納保費能力的問題（謝莉慧，1993）。就此階段的綜合觀察，農民 健康保險制度屬於社會保險的一環，是政府既定政策；但因財務虧損問題，行政 部門的立場是要調整費率，而立委個人不論黨派，為了選區考量，堅持不能調高 農民費率，且阻擋行政院的提案，導致其無法完成三讀，這也可見二屆立委個別 立場的鮮明，已不同於首屆增額立委配合行政部門的印象。
第二屆立法院，不僅是國會制度轉型的關鍵點，就立法行為、或行政與立法 關係的研究，都是重要的轉折點。也由於在野的民進黨，更有實力提出帶給選區 好處的法案，讓執政的國民黨備感壓力，「農民年金」的擬議，其實是在這樣的
20 參見《立法院公報》，78(60)：2-6（委員會紀錄）。
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背景下被規劃的，社會保險的概念，漸漸被對選民有更直接、立即好處的補貼、
救助概念所取代，但政府財政依然是最大問題。立委個人、在野黨，比較可以不 深思這個問題，但執政黨、行政部門，卻不能無視於這個問題的存在。這即是選 區考量，演進到此階段，不得不受到的衝擊，但這又是民主化的運作，必須承受 的重大影響。
儘管行政院已於 1993 年 1 月指示農委會研擬農民年金制度（馬維敏、林少 予，1993），但顯然行政部門有遇到一些難題（主要應是財務結構與費率問題）。
1993 年 7 月，農委會研擬的草案已送行政院審查（林如森，1993b），卻又碰到 國民年金制度也在規劃，必須考慮互相搭配的問題，因此行政院案也延宕下來（陳
1993 年 7 月，農委會研擬的草案已送行政院審查（林如森，1993b），卻又碰到 國民年金制度也在規劃，必須考慮互相搭配的問題，因此行政院案也延宕下來（陳