第五章 競逐立法績效：提案與加碼
第三節 農會水利會等相關法案的案例
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為不同黨籍）的立委同僚先提案，自己為了防備對手炒作，成為競選弱點，也為 了避免支持選民的懲罰，所以跟進模仿或加碼提案。第三種情況，是許多立委同 僚針對同一議題，已紛紛跟進提案；此類議題，因受到多數立委關注，進入審查、
甚至完成三讀的機會大增，同時也會「逼迫」行政院提出對案，立委當然要搶搭 這樣的便車。
前述立委紛紛跟進提案的情況，發動源頭偏向立委自行挖掘（或選民透過陳 情）而炒作成為熱門提案。另一種情況，是因為社會事件發生，已經成為社會輿 論、媒體關注的熱門議題；此類議題，立委會積極「捕捉」相關內容及法律，轉 化成為提案的重要來源：
社會大眾、媒體關心的重大議題，我們會針對這個重大議題，……來修正我 們相關的法律。……你要推動相關的法律，你要把它「打」成新聞，所以，
我們都會針對一項法案的缺失，召開公聽會，或召開記者會，先引起社會大 眾的注意！……另外媒體有報導，報導以後，我們也會針對這個問題，舉辦 一次或系列的公聽會；……因為媒體報導過，所以大家一聽這個議題，就很 熟，都馬上給我簽（連署）（訪談者 H）。
這類型的社會關注議題，因為有輿論（選民）壓力，立法效率特別高（甚至逕付 二讀），完成立法程序的機會大增（盛杏湲，2012）。所以，也成為立委跟進提案、
搶搭輿論便車，進而共同宣稱立法功勞（其實選民也難以分辨功勞誰屬）的重要 立法行為模式。
第三節 農會水利會等相關法案的案例
農會及水利會組織變更，在農業相關法案中，是最具有政黨對立性質的議 題。有關「人」的資源，農會及水利會幹部的資格（犯罪前科、學歷等）、產生 方式（直接選舉、官方遴選等）皆關係政黨的結構利益（地方上支持的大樁腳）。
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另外，有關「錢」的資源，農會信用部是地方上重要的信貸金庫，其改革也關係 政黨所屬政治人物在地方上資金的運用；後來進一步制定的農業金融法，即與農 業信用部的改革有關。以上相關的法案（農會法、農田水利會組織通則、農業金 融法），因牽涉政黨的基本利益，成為政黨間較勁、競爭比較明顯的法案，就立 委個人提案而言，可發揮的空間較少，但仍有一些搭政黨便車的現象，這是本研 究比較關注的部分，接下來將以案例方式說明。
2000 年首次政黨輪替後，除了藍綠陣營意識型態對立轉趨激烈外，實際上，
政黨的利益結構，亦透過各種方式作重新分配；其中，修改相關法律即為明顯的 政治動作，農會法、農田水利會組織通則、農業金融法等，皆在如此背景下，被 各政黨發動修改或制定，形成黨際間角力的重要法案。
民進黨首度執政後的 2000 年上半年，原本農業議題焦點，仍在為農會信用 部的改革問題，鬧得沸沸揚揚。在農會信用部的改革尚未有眉目時，因為隔（2001）
年農漁會幹部皆要陸續進行改選，接著，隔年年底也有第五屆立委的改選，因此 農業議題的焦點在 2000 年下半年轉移了。顯然地，民進黨運用執政的優勢，欲 改變農會的重要幹部結構（傳統上，大都認為是國民黨的重要樁腳，且亦被認為 與「黑金」有掛勾），於是透過行政院提案修法，當時提案內容被簡化為所謂的
「排黑條款」。民進黨的意圖，是要排除農會中，傾向國民黨，而有「信用不佳 或人格品德有瑕疵（有感訓、判刑前科）」的幹部。國民黨當時在立法院仍為多 數，此行政院提案，即持續被擋在程序委員會中，無法排入議程（吳典蓉，2000）。 就在國民黨透過議事程序，阻擋行政院提案（農會法部分條文修正案）的同 時，各黨團陸續提出黨版修正案，民進黨版本合理的推論，應與行政院版本類似。
另外，既然是當時的熱門議題，又有政黨積極介入推動，立委個人當然不會放棄 此搭便車的機會。其後，原本各政黨協議在 2000 年 11 月處理此案，但受核四停 建案的風暴影響，立法程序又遭受延擱（林如森，2000）。12 月，政黨間重啟協 商後，由於農漁會改選的時間緊迫，乃決定相關修正案以逕付二讀的方式併案審
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議，最後列入併案者共 12 案：除新黨（有 2 案）、民進黨、親民黨黨團提案外（行 政院、國民黨提案皆未列入），其餘 8 案皆為立委提案。47 該修正案並於 2001 年 1 月 4 日（會期最後一天）完成三讀，農會幹部的候選人資格限制趨嚴（林新 輝，2001）。
針對前述案例，本文並非關注政黨利益結構的競爭關係，而是藉此案例說 明，在政黨激烈對抗的熱門議題出現時，亦正是立委個人搭便車的好時機，不僅 提案有併案審查的機會，若如本案例逕付二讀、快速完成立法程序，更可以其作 為宣稱功勞的材料。另外一個搭政黨便車的案例，是有關農田水利會組織通則的 修正案，同樣牽涉政黨的利益結構。主要爭議點，在水利會會長及會務委員是否 改由會員直接選舉。其實，水利會早期即為自治組織，1970 年代，主要幹部改 由政府遴派，其後曾恢復選舉；48 1993 年修法，再度將會長及會務委員改由政 府遴派，49 此遴派制度即延續至 2000 年政黨輪替後。
就如同前述，2000 年政黨首次輪替後，政黨間的利益結構開始進行重分配，
水利會組織是重要地方勢力，當然也難以避開這場政黨間的爭奪戰。由於民進黨 成為執政黨，取得遴派制度的優勢地位，可以延續政黨輪替前的舊制度，無意修 改會長及會務委員的產生方式。但國民黨成員，此時卻急於想修改由會員直接選 舉，乃於農會法「排黑條款」修改仍在爭議期間的 2000 年 12 月 8 日，由國民黨 黨團名義提案修改農田水利會組織通則。此提案的最大特色，是在國民黨黨團名 義後，列入 76 位提案人，50 除了表達該黨的共識外，所有提案人等同搭便車，
不需再以同內容作個別提案。
水利會會長的直選修改案，於 2000 年底，國民黨提案後即進入委員會審查，
執政的民進黨及行政部門，因為反對修改，並未提出對案。審查時，國民黨諷刺
47 相關提案的首提案人為游月霞、林濁水、翁金珠、余政道、鄭逢時、何智輝、謝言信、葉宜 津等立委，參見《立法院公報》，90(5)：606（院會紀錄）。
48 參見《立法院公報》，90(4)：265-270（委員會紀錄）。
49 參考 1993 年 1 月 18 日三讀通過的農田水利會組織通則修正條文。
50 參見立法院第 4 屆第 4 會期第 21 次會議議案關係文書（院總第 293 號，委員提案第 3358 號）。
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民進黨「開民主倒車」、「換了位子就換了腦袋」；民進黨則解釋，開放直選將造 成選風敗壞，51 兩大黨各自堅持立場。2001 年 6 月，本案進入二讀，最後還是 以動員表決收場；表決時，親民黨及新黨皆明確表態支持國民黨提案內容，形成 藍綠陣營對峙局面，在藍營明顯多數情況下，國民黨提案完成三讀。52 有關政 黨激烈對立的提案，立委個人除了提案時，有搭便車的機會，大多數審議期間，
立委其實是被政黨堅持的立場給「淹沒」的，此時的問政「舞台」，立委可伸展 的空間較為有限。
另外，2000 年政黨輪替前即有改革農會信用部的呼聲（參見本文第三章第 四節），政黨輪替後，執政的民進黨更積極想裁撤部分農會信用部，導致政黨間 互相不信任、緊張的關係。2002 年更引發農漁會幾次的抗議行動（林弘展等；
蕭旭岑；周宗禎，2002），在此氛圍下，由台聯黨團率先於 10 月 25 日提出農業 金融法的制定草案，53 接著，國民黨、親民黨、民進黨皆陸續提出黨團對案的 版本。54 反而，行政院版本在各黨團皆提出後，才於 2003 年 2 月 25 日提出。55 其後，有 2 案屬於立委個人的搭便車提案，但此案的所有審議過程，皆只有 4 黨及行政院提案併案審議，立委個人提案始終沒有併入審議，因此立委搭便車的 意圖並未達成；這是在政黨對立下，立委個人不易發揮的另一實例。農業金融法 制定案，最後是以政黨協商完成立法程序，並未經過表決過程。56
農會及水利會的相關組織，因牽涉政黨利益結構，歷次修法，大都形成政黨 對決。2007 年上半年，民進黨執政後期，國民黨又發動修改農、漁會法：取消 總幹事的任期限制，其他幹部資格放寬為判刑確定才解職（林河名，2007）。國 民黨與親民黨合作表決通過此案後，民進黨還曾透過行政院提出覆議案，但覆議
51 參見《立法院公報》，90(4)：276（委員會紀錄）；90(20)：203（委員會紀錄）。
52 參見《立法院公報》，90(34 上)：80-91（院會紀錄）。
53 參見立法院第 5 屆第 2 會期第 6 次會議議案關係文書（院總第 959 號，委員提案第 4436 號）。
54 參見立法院第 5 屆第 2 會期第 7 次會議議案關係文書（院總第 959 號，委員提案第 4461 號）； 立法院第 5 屆第 2 會期第 12 次會議議案關係文書（院總第 959 號，委員提案第 4567 號）；立法 院第 5 屆第 2 會期第 13 次會議議案關係文書（院總第 959 號，委員提案第 4618 號）。
55 參見立法院第 5 屆第 3 會期第 1 次會議議案關係文書（院總第 959 號，政府提案第 8975 號）。
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表決，行政院仍歸於失敗（陳詩婷等，2007）。類此政黨對立性質的法案，仍有 立委個人試圖為選民帶一些好處，合理推論這類型立委與農會、水利會系統，應 有頗深的淵源。
例如 2007 年 4 月至 6 月期間，雲林縣同一立委，連提 3 個農田水利會的修 改案（3 次提案的共同提案人不同），提案主旨有一部分是要求水利會會費改由 政府全額代繳，57 但未能完成三讀，即因「屆期不連續」制度而不予審議。又 如 2010 年 12 月，也是雲林縣另一立委，提案修改農田水利會組織：放寬候選人 參選資格（因賄選判刑確定，但受緩刑宣告未撤銷者，可以參選）；58 該立委提 出此案，曾受外界質疑，但該立委解釋：水利會候選人的資格標準，不應比總統、
例如 2007 年 4 月至 6 月期間，雲林縣同一立委，連提 3 個農田水利會的修 改案（3 次提案的共同提案人不同），提案主旨有一部分是要求水利會會費改由 政府全額代繳，57 但未能完成三讀，即因「屆期不連續」制度而不予審議。又 如 2010 年 12 月，也是雲林縣另一立委，提案修改農田水利會組織：放寬候選人 參選資格（因賄選判刑確定，但受緩刑宣告未撤銷者，可以參選）；58 該立委提 出此案，曾受外界質疑，但該立委解釋：水利會候選人的資格標準，不應比總統、