第 第
第七 七 七章 七 章 章 研究 章 研究 研究結論 研究 結論 結論與建議 結論 與建議 與建議 與建議
第一節 第一節 第一節
第一節 天災風險管理 天災風險管理 天災風險管理 天災風險管理對策 對策 對策 對策檢視 檢視 檢視 檢視
世界銀行（2005）指出臺灣主要遭受洪水、颱風、山崩與地震四種天然 災害的威脅，該報告並指出我國不論是發生兩種或三種天然災害之可能性，
以及受天然災害威脅之領土面積或者是人口數，均屬全球非常嚴重之地區，
其中更以地震及洪水對我國危害最烈，也是本研究主要綢繆風險對策之對象。
有關國外私部門天災風險管理機制，日本、澳洲與英國非強制保險模式，
係透過市場自由機制與契約自由原則管理天災風險。而英國之民營保險公司 與政府間更訂有君子協定，透過險種分散（建築物及其內容物保險）、危險平 均化（承保住宅與中小企業），協助自由市場運作，得以發揮良好洪災風險管 理效益。相對地，法國採強制天災保險得以排除逆選擇問題，增加危險單位 減少巨災損失波動，且設立國營再保險人，政府無上限支持，此係基於其憲 法價值及其保險法立法規定，始得以發揮強制保險社會連帶功能。美國洪水 保險雖非強制投保，但其水災保護法之規定，已使得洪災保險實質上具有強 制投保意涵。土耳其政府命令法第 587 號關於強制地震保險部分，亦建立其 強制地震保險制度。顯然，無論是商業保險或強制保險國外均有成例，只是 必須進一步思考憲法價值及國情差異，決定適當的政府介入。
在公部門財產天災風險管理上，根據研究團隊參訪紐、澳兩國公部門財 產天災管理，認為可資我國借鏡之處包括以下幾項：一、我國公部門需要加 強整合國有財產與責任天災風險管理，未來可進一步研議類似澳洲新南威爾 斯省財政管理基金（Treasury Managed Fund）和實際執行政府財產風險管理 之單位（NSW Self Insurance Corporation），與紐西蘭地方政府共保機制市政 保險公司（Civic Assurance）和專屬保險公司（Local Authority Protection Programme Disaster Fund），進行天災風險管理規劃與執行之任務編組；二、
未來或可立法成立或於現行災害防救組織體制指定跨政府部門的整合天災風 險管理基金與專責機構。研究團隊所參訪之紐西蘭政府財產係透過保險進行
天災風險管理，已有相關共保機制與專屬保險公司，分別擔任協調與執行工 作。基於政府行政團隊一體原則，宜加強我國各部會機關間橫向溝通與聯繫，
分享天災風險管理資訊，以達整合性天災風險管理；三、奇異鐵路公司
（Kiwirail）與紐西蘭電力運輸公司（Transpower），或可作為我國欲建制專 屬保險公司之參考，而市政保險公司可作為我國政府財產天災保險制度參考 對象；四、紐西蘭地震委員會（Earthquake Commission）管理機制，可以作 為我國住宅地震保險基金，持續改善與強化制度的參考。
本研究整合前述各章中有關相關文獻分析、國外天災風險管理經驗、專 家焦點座談共識、以及專家深度訪談的內容後，提出以下結論與問題，茲扼 要說明如下：
一一
一一、、、、政府政府政府政府應應應應思考思考思考思考整合整合整合整合性性性性天災風險管理天災風險管理天災風險管理天災風險管理
本研究發現我國對於天災風險之管理，主要仍以編列預算或準備金方式 支應，屬消極完全自留方式處理風險，對於風險管理上廣被採用的「風險融 資」風險管理對策，仍鮮少被採用。在具體制度上，除商業性保險公司「強 制承保」之住宅地震保險制度外，目前對於其他天災，也未建立其他類似之 風險移轉機制，再加上在政府組織架構上，也缺乏具有統一事權能力之統合 風險管理機構。
政府應思考進行整合性天災風險管理、尤其應執行事前的風險融資安排 之理由包括：1.政府其實是風險趨避者；2.事前安排風險融資可能是較便宜的 資金來源；3.避免極端巨災發生時政府財政陷入困境；4.可以將風險轉移予其 他更有承擔能力者（評估與理賠）；5.可以更快速、精確地處理天災的財務後 果；6 避免影響政府既定政策的執行與施政目標。綜合而言，本研究認為應 建置國家整體風險管理制度。也正因為對天災風險缺乏整體風險管理機制，
可能導致未能有效整合資源，並對國家有限的財政資源做最有效之利用。
二二
二二、、、、政府所屬財產與責任風險政府所屬財產與責任風險政府所屬財產與責任風險政府所屬財產與責任風險管理管理管理管理有待加強有待加強有待加強 有待加強
由於我國所處地理位置及所屬地質特性所致，地震與洪水災害往往造成 嚴重經濟損失，包括運輸通信中斷、公共建設毀損、農漁業損失、房屋財產 毀損、人員傷亡等。然而過去天災風險管理機制關切的重點，大多集中於一
此本研究發現，政府在鼓勵民眾風險管理的同時，對於天災對自身所屬財產 及因此而衍生之責任風險，卻未有相對的作為，反而成為國家整體風險管理 中一個顯著的漏洞。以莫拉克風災所造成約 904 億元直接損失中，屬於私部 門損失約佔總損失的 33%（其中家戶淹水損失 53.1 億元、住宅損壞 29.8 億 元、農業損失 194.1 億元、製造業損失 18.4 億元），而公部門損失則約佔 67%
（包括學校損失 25.9 億元、公共設施損失 583.4 億元），其中可見最大損失 項目為公共設施的損害，高達總損失 65%。但在過去有關天災風險管理機制 中，似乎對於公部門所承擔的損失部分，甚少加以關注。
對於公部門而言，震災與洪災主要會導致之損失類型至少包括三部分，
第一部分為公有設施與財產所招致直接與間接的損失。第二部分則為公務人 力資源的直接與間接損失，因為一旦重大天災出現，亦可能危害到公務人員 生命身體安全，進而導致政府人力資源的耗損。第三部分為政府責任損失，
因為震災與洪災發生，政府可能因為執行公權力以及管理公有財產不當，產 生法律上的賠償責任，也是天災中必須考慮的損失。根據本研究考察其他國 家制度顯示，有以由政府成立專屬保險公司承保政府財產及公務人員風險 者，亦有政府機構直接設立風險管理單位向外投保保險者，均屬可參考之對 象。
三三
三三、、、、成立天然災害保險基金成立天然災害保險基金成立天然災害保險基金成立天然災害保險基金，，，，作為國家財產風險分作為國家財產風險分作為國家財產風險分作為國家財產風險分散散散中樞組織散中樞組織中樞組織 中樞組織
根據分析結果，本研究發現基於現有地震保險基金運作的概念，或得以 成立專責處理天然災害保險基金方式，並以此一基金組織作為國家財產風險 集中再進行有效分散的中樞組織，該專責機構可以負責執行並整合政府財產 有關地震風險與水災風險的分散規劃。並可以透過由國內商業保險公司所形 成之共保組織、逐年累積基金（由政府編列逐年預算累積）、政府國庫保證、
再保險以及風險證券化等風險管理手段，採分層分散風險方式，達成更有效 分散政府財產天災風險的目的。
此一專責機構的設置，不但可以整合風險使其具有一定運作規模，並可 以透過此一機制，將商業保險公司、國際再保險公司、政府等資源整合作有 效分配，甚至可以透過證券化方式更有效的分散風險，由過去地震基金實際 運作經驗顯示，該項制度具有處理其他類型天災風險之擴張性。
四四
四四、、、、對民眾與地方政府自我風險管理誘因不足對民眾與地方政府自我風險管理誘因不足對民眾與地方政府自我風險管理誘因不足對民眾與地方政府自我風險管理誘因不足
天災風險除採政策保險外，民眾亦得投保其他商業地震保險，如超額地 震保險、擴大地震保險，承擔超過住宅地震基本保險保障部分，若民眾普遍 投保，不但民眾自我風險防護能力大增，相對亦可降低政府財務救助的壓力。
但目前我國在政策上似乎並未提供任何較積極之誘因，例如可以將購買此類 保險商品保費，比照人身保險與全民健康保險保費列入定額扣抵所得，即是 一個明顯的政策鼓勵措施。對於地方政府而言，中央於分配預算時，亦未對 地方政府對於風險管理支出有任何實質之指導或是獎勵措施，例如若能做到 平時補助保險費，則災害發生時，則可產生大幅下降事後災後補助支出的效 果。
五五
五五、、、、改善改善改善改善災災災災害害害害財財財財政政政政機制機制機制機制流程流程流程流程和和和和中央中央中央中央、、、地方、地方地方費用負擔地方費用負擔費用負擔 費用負擔
目前各級政府均依法編列預算，遇有災害應變及復原重建需求時，可依 法律授權調整年度收支以支應救災。然而，政府因應災變財務機制流程必須 依據法定程序執行，相較於實施政策保險，目的在於迅速理賠與及時填補損 失，似乎未具有及時補償性，可能無法達到及時填補損失與回復災民原生活 水準之目的。此外，現行財政機制涉及中央、地方財務資源分配與管考問題。
例如，災害防救法第 34 條雖規定下級機關之請求或由上級機關主動派員協助 因應災害處理，惟災害防救法未進一步規定費用應如何負擔，對於政府的財
例如，災害防救法第 34 條雖規定下級機關之請求或由上級機關主動派員協助 因應災害處理，惟災害防救法未進一步規定費用應如何負擔，對於政府的財