第五章 我國天災保險制度之分析 我國天災保險制度之分析 我國天災保險制度之分析 我國天災保險制度之分析
第二節 強制住宅地震基本保險可行性分析 強制住宅地震基本保險可行性分析 強制住宅地震基本保險可行性分析 強制住宅地震基本保險可行性分析
信用風險 準備
再保險市場 或資本市場 危險分散成 本之預留調
整準備 91 111,339,666 351,490,957 - 13,371,669 92 319,762,399 840,160,467 - 24,812,699 93 567,215,363 1,773,154,520 - 34,217,255 94 875,273,927 2,934,559,760 - 42,195,617 95 1,231,519,508 4,381,784,233 - 48,796,910 96 1,630,206,241 6,073,409,740 - 54,656,354 97 2,047,943,916 7,888,632,571 29,496,464 59,224,072 98 2,487,527,343 9,575,838,703 30,030,965 60,061,915 99 2,933,176,704 11,393,411,522 30,992,694 61,985,391
合計數 90,520,123 399,321,882
資料來源：研究團隊自行整理。
第二節 第二節 第二節
第二節 強制住宅地震基本保險可行性分析 強制住宅地震基本保險可行性分析 強制住宅地震基本保險可行性分析 強制住宅地震基本保險可行性分析
天然災害保險有否必要強制？考量因素應包括：逆選擇嚴重到某個程度
（尤其是水災）但道德危險可控制（透過法令）、可保性低（參數難估、影響
範圍大）、低風險補貼高風險（富人補貼窮人）、使用者付費（成本透明化）、
保障人民基本權益（居所的安全）、維持社會公平正義。如有必要強制，是否 可行？而合憲性爭議須透過立法解決。
強制保險係對保險加入者具有強制性，無論被保險人是否同意均須投 保。因有法律規定，保險人與被保險人間之保險關係自然成立，實則為國家 經由法律或命令指定被保險人，被保險範圍依據保險之目的決定39。未履行 投保義務者亦得有處罰之規定40。
然而依據保險法第 138 條之 1 規定，住宅地震基本保險似不符合保險學 者所認為之強制保險，至多僅是拘束保險人之「強制承保」。而從法律面檢 驗強制保險有其特定構成要件，應從國家行為是否強制人民投保加以觀察，
符合構成要件始為強制保險。現行自動涵蓋之住宅地震基本保險法令與相關 行政行為，未見行政機關或行政公權力措施強制人民投保。雖有住宅火災及 地震基本保險示範條款，惟該行政指導行為未具強制性，未強制保險人銷售 住宅火災保險時一定要同時銷售住宅地震基本保險。因此住宅地震基本保險 應非強制保險。
強制保險可行與否，必須先探討限制契約自由以及干預人民財產與一般 行動之自由有無違憲。從保險供給面與需求面加以探討，釐清合憲性之爭議。
於合憲之前提下，始能繼續探討強制住宅地震基本保險可行性之相關問題。
此外，亦須探討強制地震保險之優缺點，據以決定是否應執行強制保險。
一一
一一、、、、強制承保與強制投保之合憲檢驗強制承保與強制投保之合憲檢驗強制承保與強制投保之合憲檢驗強制承保與強制投保之合憲檢驗
雖然公權力強制執行為推動政策之必要手段，強制保險將侵害人民基本 權利與一般自由，必須先通過絕對法律保留（國會保留），再進一步審查有 無違反除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、或增進公共 利益所必要之比例原則。對人民基本權之限制，只有在維護公益所不能欠缺 之前提下，始有正當性，且應選擇侵害人民權利最小之手段。
39 袁宗蔚，保險學，頁 129，三民，1998 年 7 月。
40 陳雲中，保險學要義－理論與實務，頁 37，三民，2002 年 8 月。
比例原則檢驗法律或行政措施干預基本權之合憲性，分別基於適當性、
必要性、與狹義比例原則等三階段檢證程序。適當性原則即為合目的性原則，
決定干涉行政目的是否妥當，以憲法第 23 條所列之四項目的作為標準。必要 性係選擇侵害最小的手段，檢討達到相同目的之手段方式，各種手段對基本 權之限制如何，再選擇侵害最小之手段。狹義比例原則帶有均衡的特性，為 比例原則最後檢驗程序。如果限制基本權之手段符合憲法第 23 條一定目的，
且屬最低侵害手段，仍不得太過份，否則仍違反比例原則。行政程序法第 7 條即是比例原則之規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法 應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民 權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯 失均衡。」
（一）強制承保
保險法第 138 條之 1 規定財產保險業應承保住宅地震保險，保險人因此 有強制締約之義務41，不得拒絕承保。強制保險人承保縱然已符合國會保留 原則之要求，惟依比例原則檢驗程序，將形成強制承保擴大地震保險之疑義。
縱使保險法第 138 條之 1 未明定強制承保是否包括擴大地震保險，本研究認 為，僅限於住宅地震基本保險，不包括擴大住宅地震保險。蓋住宅地震基本 保險具商業保險市場補充、保費可負擔、與經營持續等特性，係一保險金額 設有上限、建置危險分散機制以維保險人清償能力之政策保險。此政策保險 對遭受地震損失之人民提供基本保障，迅速彌補人民因地震所致之損失，並 可減輕政府於地震事故發生時之財政壓力，因此符合憲法第 23 條增進公共利 益之目的。惟強制保險人承保擴大地震保險則難以通過必要性與狹義比例原 則之檢驗。
（二）強制投保
人民不能離開政治社會而生活，為規範共同生活相關事項，維護公共利 益，確保和平秩序，個人基本權利應受必要限制42。具有強制性質之社會保
41 強制締約係於具備特定要件情形下，法律於對企業或個人課予義務，要求與他人締結其所 希望之契約。有此義務而拒絕履行者即屬違法，契約相對人得追訴並強制履行，使義務人負 擔損害賠償。
險立法，均須經過憲法第 23 條之檢驗，非屬社會保險性質之住宅地震基本保 險更不待言。如同保險供給面之強制承保，保險需求面強制人民投保，亦須 接受法律保留原則、授權明確原則、與比例原則之檢驗。強制投保應有相關 法源基礎，並通過合憲性檢驗。
（三）強制投保之必要性
基於現行法令規定，政府並未以法律或命令強制投保住宅地震保險。事 實上是要求保險人承保住宅地震基本保險，間接使人民投保火災保險時自動 涵蓋地震保險。本研究認為，基於以下兩項事由，於中、長期階段建置具有 強制性質的住宅地震基本保險仍有其必要性，並應通過法律保留、授權明確 原則，以及憲法比例原則之檢驗。第一、如政府採取替代性天然災害風險管 制措施與財政因應措施，仍無法降低地震發生時之財政壓力，而住宅地震基 本保險投保率亦未能提高，將無法落實透過保險機制移轉政府財政負擔之風 險；第二、政策保險必須能夠長久持續發展，保險費不足無以達成大數法則，
將導致保險制度無法正常穩定持續發展，使得地震損失基本保障之政策目標 無法落實。
（四）強制承保過渡至強制投保
至於消除強制人民投保之阻力，必須從提高人民投保意願著手。例如透 過稅賦扣抵優惠或保險費補助，給予經濟誘因工具。而強制人民投保之規劃，
可依據全國地震風險區域，先採取部分強制投保，進而擴大至全面投保。
二二
二二、、、、強制保險之優缺點強制保險之優缺點強制保險之優缺點強制保險之優缺點
（一）優點 1. 改善曝險分布
一般民眾對於非強制保險之感受是：在可購買保險保障能力下，有遭受 天災風險可能時才會尋求保險保障。因此居住於危險較低區域的民眾較不會 花費金錢購買保險，除非是因為商業第三方像是銀行房屋貸款之要求，而不 得不投保住宅地震基本保險。
目前我國各縣市地區住宅地震保險之投保率不盡相同。30%集中於臺北 市、新北市、基隆、桃園、新竹、臺中，是地震基金絕大部分的曝險範圍。
苗栗、嘉義臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東投保率為 20%至 30%，南投、彰 化、雲林、宜蘭、金馬則低於 20%以下。強制保險可以改善曝險分布。
2. 增加保費收入
強制保險將增加地震基金每年保險費的收入。在無重大損失情形下，增 加保費量將能加快基金累積的速度。
3. 經濟規模
通常，較大型的計畫可受益於經濟規模，例如費用率可以降低。於再保 險市場或替代性風險移轉市場大量購買時，亦可因再保險的固定費用或替代 性風險移轉工具的固定成本而受益。
（二）缺點
1. 大量且立刻增加承擔損失
全國強制保險將大量增加地震基金的曝險。雖然理論上只要有適當的風 險移轉保障安排，巨額損失本身並不會是問題。事實上，因為強制保險而大 量突然增加曝險，亦會產生過渡性的問題。其乃因，在目前定 250 年至 400 年迴歸期之地震損失模型，地震基金幾乎必須保留大額資金。如果未發生損 失，好的一方面是大量的保費收取，累積資金快速；然而，如果轉換為強制 保險，地震基金即必須大量承擔超過目前已經累積基金額之責任，若未妥適 安排再保分散機制，可能形成資金缺口，短期內地震基金可能將承受巨額的 赤字，不利於責任承擔。
2. 增加對風險承擔者的依賴
採行強制保險將會大量增加地震基金、共保組織、與政府的責任。雖然 政府或許較無法避免作為強制保險的後盾，但是仍然需要與共保組織協商，
由其承擔更大的責任。可是國內保險公司的承保能量有限，共保組織或許無 法大量增加承擔限額。
3. 可能增加風險轉移的成本
採行強制保險地震基金必須從傳統市場或替代性風險移轉市場購買更多 的保障。為購買更多的再保險，將會要求目前再保險人增加所提供的承擔能
量，或是徵求新的再保險人參與危險分散。儘管國際市場仍然有大量充足的 再保險能量，但巨災事件發生後，很多再保險人之承保能量可能變成短缺。
在此狀況下就必須支付更多的再保險費，以獲得再保險層額外承保能量的保 障。
4. 增加費用與公共接受度差
強制保險將產生額外一次性的行政管理費用，例如與推廣和執行強制保
強制保險將產生額外一次性的行政管理費用，例如與推廣和執行強制保