五五
五五、、、、改善改善改善改善災災災災害害害害財財財財政政政政機制機制機制機制流程流程流程流程和和和和中央中央中央中央、、、地方、地方地方費用負擔地方費用負擔費用負擔 費用負擔
目前各級政府均依法編列預算，遇有災害應變及復原重建需求時，可依 法律授權調整年度收支以支應救災。然而，政府因應災變財務機制流程必須 依據法定程序執行，相較於實施政策保險，目的在於迅速理賠與及時填補損 失，似乎未具有及時補償性，可能無法達到及時填補損失與回復災民原生活 水準之目的。此外，現行財政機制涉及中央、地方財務資源分配與管考問題。
例如，災害防救法第 34 條雖規定下級機關之請求或由上級機關主動派員協助 因應災害處理，惟災害防救法未進一步規定費用應如何負擔，對於政府的財 政規範似不周全。中央政府與地方政府應有各自應負擔之職責與功能，必須 釐清政府公共服務係中央政府功能、地方政府功能、或具備兩者；適當分工 認定，始得分析費用應由何層級政府負擔，再根據各級政府籌措財源能力，
檢討該應負擔費用責任的政府部門，是否有能力負擔應負的財務責任。
第二節 第二節 第二節
第二節 研究 研究 研究 研究建議 建議 建議 建議
基於以上研究發現，本研究將前述各章中有關相關文獻分析、國外天災 風險管理制度與經驗、專家焦點座談共識、專家深度訪談內容，以及公共政
策論壇61。本研究依據風險管理步驟之風險辨識、風險衡量、選定風險管理 的策略，並做為本研究對於政府選定風險管理策略之建議。
另本研究參採澳洲與紐西蘭的政府財產風險管理機制，以及國外政府對 人民財產風險管理制度，提出建議架構（如圖 7-1）。在該架構中，描繪出 本研究之結論以及政策建議重點。
首先，就天然災害風險事件發生產生損失類型進行扼要分析，其次根據 風險管理的理論，選擇並分析管理風險各項可能回應措施，並提出未來風險 管理政策建議，希望達成降低國家天災整體風險損失，並減緩政府財政負擔 為目標。
圖 7-1 係本研究針對我國地震與洪水之天災風險管理所提出的架構，以 下就圖 7-1 之各項內容說明，提出天災風險管理之具體作法，最後將此等作 法劃分為立即可行建議與中、長期建議。
61根據本研究臉書網頁民眾投票與表達意見，多贊成建立全民天災保險基金（一部分由政府 補貼，一部分由民眾負擔）。
災害
一一
一一、、、、立法立法立法立法成立成立成立成立或指定或指定或指定或指定跨部會跨部會跨部會跨部會國家國家國家國家風險管風險管風險管理風險管理理機構與專責執行機構理機構與專責執行機構機構與專責執行機構 機構與專責執行機構
有鑑於我國現有天災風險管理機制，仍以事後救災與事前損失控制為 主，目前尚未見有效的風險融資策略，也缺乏完整風險管理工具的運用。除 此之外，我國有關天災風險管理相關事務，目前似乎也缺乏單一且具有權責 的專責機構，可以協調各政府機關及民間各單位，以建構國家整體風險管理 機制。
本研究參採澳洲政府天災基金 TMF 與專屬保險公司 SICorp 以及紐西蘭 地方政府合設專屬保險公司 LAAP mutual pool/civic insurance 的經驗、專家焦 點座談及專家訪談之建言，以及分析我國過去執行各項天災風險管理之經 驗，建議未來透過立法成立跨部會級的專責機構，或於災害防救法擴大現有 災害防救組織層級機制，以作為規劃執行國家整體風險管理機制的核心組 織。在概念上，該專責機構必須具有作為負責規劃全國天災風險管理政策，
並執行各項整體性風險管理政策之能力。其主要任務與功能可包括但不限於 以下內容：
（一）擬定並執行全國天災整合風險管理政策。
（二）被賦予一定之權力，俾得以有效進行跨部會風險管理溝通與整合，以 收整體風險統合管理之效。
（三）負責管理監督各風險管理專責執行機構，建議未來可以透過立法，新 設立或於現有災害防救機構中指定為國家級天然災害風險管理專責組織，使 該機構得以擔任公部門天災風險分散中樞組織，並據以結合工程風險控制技 術與非工程技術風險控制（如教育訓練、土地管理、排水管理、預警系統），
以及風險理財工具，負責政府遭受天然災害之風險管理、監控流程與財政因 應對策，以有效減緩政府在天然災害發生時之風險損失。
（四）擬定各項政策與誘因，以鼓勵民眾自行管理天災風險，如提供賦稅誘 因予購買商業天災保險之民眾。另亦可擬定具體措施要求各政府機關進行自 我風險管理之執行，如要求中央對地方補助款之一定比率需為民眾或政府財 產安排天災保險計畫。
（五）為規劃全國政府財產風險管理計畫之需，應有效協調各部會執行政府 財產價值盤點，各機關依據國有財產法相關規定進行國有財產估價，作為風 險管理估計損失機率與幅度等之基礎，其內容包括政府部會所屬財產內容與 其所管理公共建設之價值，以及政府可能因天災發生所衍生的相關法律責任 規模等，以利整體風險曝險規模之計算以及風險管理成本（如保險費）的估 計。
短期之內，本項建議因涉及修法，必需考量付諸實施之細部規劃，可先 就其他國家成立單一風險管理機構組織（如澳洲 SICorp、紐西蘭地方政府合 設專屬保險公司 LAAP mutual pool）之運作細節，進行更具體全面的專案研 究，以作為我國是否進一步規劃之參考。
二二
二二、、、、公部門公部門公部門公部門加強政府財產加強政府財產加強政府財產加強政府財產與責與責與責與責任任任任天災風險管理天災風險管理天災風險管理 天災風險管理
檢視我國現行天災風險管理機制中，政府自身所持有與管理之財產，幾 乎都採取自留（retention）方式處理風險，自留雖然是最簡單的風險管理方式，
但風險未有效分散是一大缺點。我國面對巨大天災損失，政府每每僅能以調 整預算、編列特別預算支應，不但缺乏事前規劃的前瞻性，而且一旦遭逢短 期鉅額支出，也會嚴重排擠其他正常政務運作。再者，風險自留屬於自我承 擔風險，風險並未移轉，面對急遽變化的自然環境災害挑戰，例如過去五十 年來全球自然災害損失規模急遽擴大（如圖 7-2 所示），未來重大天災可能 嚴重影響政府財政健全，若財政不足則必須加稅，其最終成本又將加諸至全
民負擔。因此政府未積極管理自身風險，將導致國家全體遭受損失。
此根據本研究前述各章及專家訪談等，建議政府應就公部門財產進行有 效的風險管理機制，其可行之作法至少可以包括兩項：一為擴大投保商業保 險以降低損失，二為成立專責執行機構或組織，有效透過各種風險管理工具 分散風險。以下分別扼要說明。
（一）透過商業保險分散風險
以現行住宅地震保險為例，在政府極力鼓勵下，民眾投保比率已逐漸接 近三成，但政府自身卻從未對所屬機構，要求針對地震風險應作事前之防護。
因此建議政府可參照國外（如澳洲新南威爾斯省以及紐西蘭國營鐵絡公 司作法）研擬相關風險移轉計畫，有計畫性的推動各級政府將所屬財產與人 員，投保天然災害商業保險或參加其他災害風險分散機制。
此外，透過商業性保險機制的介入，各級政府可以由保險公司取得有關 風險控制與管理的技術，共謀損害降低之道（如紐西蘭國營事業）。另外透 過保險公司承保後，可將國內天災風險以再保險方式將風險分散於本國之 外，可更有效分散國內天災風險。甚至短期之內，應可就現行預算及決算法 規下，對各公務機關是否可以採取投保商業保險方式進行專案研究。
此一方式也有許多挑戰，例如保險費預算編列支出亦可能十分龐大、高 危險區財產投保不易、國內現有商業性保險商品是否符合需求、以及國內保 險公司承保能量規模是否足夠等。
（二）設立國有財產天災風險分散組織
根據災害防救法第 22 條規定，各級政府平時應依據權責實施減災事項，
包括該條第 1 項第 10 款所稱「災害保險之規劃與推動」。因此根據此一法律 精神，政府可以研究是否得以規劃相關政策性災害保險機制，作為降低政府 風險與損失之工具。
為更有效整合管理各政府機構風險，推動國有財產的天然災害保險制 度，建議可以仿照現有地震保險基金的概念，成立專責處理國有財產的天然 災害風險分散機制，並以此一組織作為國家財產風險集中，再進行有效分散 的中樞組織。
該專責機構將負責執行並整合政府財產有關地震風險與水災風險的分散 安排。其中之機制可以透過由國內商業保險公司所形成之共保組織、逐年累 積基金（由政府編列逐年預算累積）承擔風險、再保險、風險證券化甚至必 要時採政府國庫保證等風險管理手段，採分層方式分散風險方式，達成更有 效分散政府財產天災風險的目的。
該專責機構將負責執行並整合政府財產有關地震風險與水災風險的分散 安排。其中之機制可以透過由國內商業保險公司所形成之共保組織、逐年累 積基金（由政府編列逐年預算累積）承擔風險、再保險、風險證券化甚至必 要時採政府國庫保證等風險管理手段，採分層方式分散風險方式，達成更有 效分散政府財產天災風險的目的。