第二章 我國主要天災型態與 我國主要天災型態與 我國主要天災型態與財政 我國主要天災型態與 財政 財政機制 財政 機制 機制 機制分析 分析 分析 分析
第二節 重大天然災害損失財政措施與分析 重大天然災害損失財政措施與分析 重大天然災害損失財政措施與分析 重大天然災害損失財政措施與分析
第二節 第二節
第二節 重大天然災害損失財政措施與分析 重大天然災害損失財政措施與分析 重大天然災害損失財政措施與分析 重大天然災害損失財政措施與分析
為說明政府因應重大震災及水災損害及後續重建之作法，本研究探討九 二一震災及八八風災之災後應變措施，並說明政府所採取的相關措施，以及 因應災變之財務機制與法規。
一一
一一、、、、九二一震災重建九二一震災重建九二一震災重建九二一震災重建
（一）災後應變措施
921 地震過後，行政院緊急成立重大地震中央處理中心統籌應變，宣布 九項緊急處理措施，並由 總統宣布成立九二一地震救災督導中心，統一督 導協調中央、地方政府以及國軍全力救災。另依據中華民國憲法增修條文發 佈緊急命令，使得政府得以靈活救災，例如徵用民間空地、救災車輛與器具、
簡化都市計畫變更作業等。行政院之後還成立「九二一震災災後重建推動委 員會」，並於臺中市設立中部辦公室，就近掌握各項措施進度，以及協調各 方力量與資源並確實反應災民需求。年底行政院頒訂災後重建計畫工作綱 領，明訂各級機關應辦理之各項救災與安置工作。
89 年 1 月 15 日立法院通過「九二一震災重建暫行條例」，作為銜接緊 急命令之任務性與限時性特別法，89 年 2 月 3 日由總統公布施行。
（二）「九二一震災重建暫行條例」之運作
為求有效、迅速推動災後重建工作，以重建城鄉、復興產業、恢復家園，
特制訂此條例。其內容包含災區社區重建、租稅與融資之配合措施、行政程 序執行與簡化、重建經費籌措等面向。另本特別法之期限為五年，於到期前 經立法院同意，得再延長一年。
重建經費籌措中指出，因緊急命令在新臺幣 800 億限額內發行之公債或 借款及其支用，不受預算法及公共債務法之限制。90 年度之災區復健經費 1000 億元，亦得循特別預算程序處理，不受預算法與公共債務法之限制，其
後不足之部分則應循年度預算程序辦理。重建預算不得低於 2,000 億元，其
第二章 我國主要天災型態與財政機制分析
根據該特別條例第 6 條規定，中央政府得在 1,200 億元限額內，以特別 預算方式編列經費辦理該條例及災害防救法規定事項14。
三三
三三、、、、災害防救財政分析災害防救財政分析災害防救財政分析災害防救財政分析
（一）現行政府災害救助的財政工具
天然災害造成的財政成本包括：一、復原、重建、防止二度災害措施等 經費；二、對人民的現金救濟；三、低利貸款；四、實物救濟；五、災區地 方政府之預算補助；六、政府籌措重建經費財源而發行政府公債所支付之利 息；七、各項災害相關稅收損失15。89 年 7 月 19 日公布施行之「災害防救法」
係我國災害防救基本法律，依災害性質由不同防救業務主管機關訂定災害救 助之種類及標準。
現行財政工具散見於各災害防救業務主管機關訂定之命令，包括租稅優 惠、現金救濟、低利貸款、實物救濟。租稅優惠係政府透過租稅減免與獎勵，
減輕受災個人或事業稅賦，獎勵民間機構，加速災區重建，使國民生命財產 得以安定。依災害防救法第 44 條第 3 項規定，行政院災害防救委員會應於災 害發生後之當年度或下年度稅捐開徵前，依災害防救法訂定災害之稅捐減免 或緩徵。現金救濟係依法令規定發放救助金予受災個人或事業，亦可現金補 貼民營機構獎勵民營機構參與災害防治工作。低利貸款係政府為協助受災者 盡早完成重建，提供低利貸款優惠，幫助融資創業或重建。依災害防救法第 44 條第 1 項、第 2 項規定，行政院災害防救委員會應儘速協調金融機構，就 災區民眾所需重建資金予以低利貸款。貸款金額、利息補貼額度及作業程序 由行政院災害防救委員會定之，利息補貼額度由各級政府編列預算執行，補 貼範圍應斟酌民眾受災程度及自行重建能力。實物救濟包括救災物資配送，
住宅安置、租金優惠、先租後售、租金抵充購屋價款等16。
14 依據主計處中央政府莫拉克颱風災後重建特別預算 98 至 101 年度之總說明，98 年度至 101 年度分別為 98 年度 341 億元、99 年度 535 億元、100 年度 217 億元及 101 年度 72 億元。其 中 99 年度及 100 年度共編列 2,872 萬元處分漂流木之雜項收入。
15陳香梅、周麗芳、徐偉初，臺灣地區災害防救之因應措施及其財政課題初探，財稅研究，
第 37 卷第 3 期，頁 50。
16陳香梅、周麗芳、徐偉初，同註 7，頁 42-46。
此外，鑑於災害發生時民間捐款運用可能需要協助，依災害防救法第 45 條規定，民間捐助救災之款項，由政府統籌處理救災事宜者，政府應尊重捐 助者之意見，專款專用，提供予災民救助直接有關之事項，不得挪為替代行 政事務或業務之費用，並應公布支用細目。
（二）因應災變財政預算機制與法令規定
為因應天災之財政預算機制，依據災害防救法第 43 條、第 43 條之 1 等條文規定，各級政府依該法所定應辦事項，應編列災害防救經費；另對直 轄市及縣（市）政府無法支應重大天然災害復原重建等經費時，得報請中央 政府補助。中央對地方災害防救經費之協助，主要係依財政收支劃分法第 16 條之 1 規定，藉由中央特別統籌分配稅款之動支。中央政府方面，為寬裕救 災經費，並發揮及時支援地方緊急重大災害所需，自民國 91 年起，每年度編 列災害準備金 20 億元，依預算法規定編列追加預算、特別預算。
中央各機關依其業務權責，就災害防救各項應辦事項併同其例行性業 務，編列相關預算執行，如經濟部、交通部、農業委員會每年分別編列水利 設施、農業天然災害等救災經費，視實際需要支援。預算倘不足，中央視實 際需要，編列追加預算或特別預算。地方災害防救經費方面，依災害防救法 第 43 條之 1 第 2 項規定，授權訂定「中央對各級地方政府重大天然災害救災 經費處理辦法」第 3 條，各地方政府編列之災害準備金（含相同性質之經費）
不得低於當年度總預算歲出預算總額 1%。
各級政府可立即用於緊急救災之經費，可依預算法第 63 條規定辦理經費 流用，或依災害防救法第 43 條第 2 項規定，視需要情形調整當年度收支移緩 濟急支應。災害防救法施行細則第 19 條規定，各級政府調整當年度收支移緩 濟急之辦理順序如下：
第一，由各機關原列與災害應變措施及災後復原重建等相關科目經費支應；
第二，由各機關在原列預算範圍內檢討調整支應；
第三，由行政院或直轄市、縣（市）政府視需要情形在總預算機關間調整支 應。此外中央各機關第一預備金、中央災害準備金、第二預備金及中央特別 統籌分配稅款等，皆可發揮及時支援緊急重大災害所需。
第二章 我國主要天災型態與財政機制分析
根據現行法令規定，在因應災害之財政管理方面，係依災害防救法第 43 條，政府財政上係採取「實施者負擔原則」，按災害防救法第 43 條實施災害 防救之經費，即由各級政府按所定應辦事項，依法編列預算，所編列之災害 防救經費，有不敷支應災害發生時之應變措施及災後之復原重建所需，應視 需要情形調整當年度收支移緩濟急支應，不受預算法第 62 條及第 63 條規定 之限制。又災害防救法第 43 條之 1 規定，直轄市、縣（市）政府無法支應重 大天然災害之災後復原重建等經費時，得報請中央政府「補助」，其補助之 時機、要件、基準、請求程序及其他相關事項之辦法，由行政院訂定「中央 對各級地方政府重大天然災害救災經費處理辦法」。倘所需災害經費較為龐 大、不足且具急迫性，可依預算法第 79 條或第 83 條、第 84 條規定，辦理追 加預算或特別預算支應。例如發生巨大災害時，得依預算法第 83 條規定，辦 理編列特別預算處理。例如九二一大地震及莫拉克風災發生時，即依預算法 第 83 條規定，編列「中央政府 921 震災災後重建特別預算」及「莫拉克颱風 災後重建特別預算」辦理後續重建事宜。目前政府因應災變的財政預算機制 流程，如圖 2-1 所示。
預 算 編 列 足夠支應
中央與各地方災害預算編列
繳庫
預算編列 中央與地方機關 不足
行政院協調動支 經費流用 調整年度預算
（移緩濟急）
中央部會
災害準備金 行政院
第二預備金 地方分配
特別統籌 分配稅款
特別預算 足夠 不足
第一 預備金
追加預算
資料來源：研究團隊自行繪製。
圖 圖圖
圖 2-1 因應天然災害財因應天然災害財因應天然災害財因應天然災害財政預算政預算政預算政預算機制程序機制程序機制程序機制程序
第二章 我國主要天災型態與財政機制分析
（三）目前財政機制檢討
政府財務責任上，目前各級政府均依法編列預算，遇有災害應變及復原 重建需求時，可依法律授權調整年度收支以支應救災。然而政府因應災變財 務機制流程必須依法定程序執行，相較於政策保險基於迅速理賠，提供保障 之政策目標，似乎未具及時補償性，可能無法及時填補災民損害。
此外財政機制涉及中央、地方財務資源分配與管考問題。例如，災害防 救法第 34 條雖規定下級機關之請求或由上級機關主動派員協助因應災害處 理17，惟災害防救法未規定費用如何負擔，對於政府的財政規範似仍不周全。
已有學者基於財政理論指出18，多層級政府政治體系中，中央政府與地 方政府應有各自應負擔之職責與功能。中央與地方應共同負責資源配置的效
已有學者基於財政理論指出18，多層級政府政治體系中，中央政府與地 方政府應有各自應負擔之職責與功能。中央與地方應共同負責資源配置的效