美國水災風險管理機制與制度 美國水災風險管理機制與制度 美國水災風險管理機制與制度 美國水災風險管理機制與制度 32

第四節 第四節

第四節 美國水災風險管理機制與制度 美國水災風險管理機制與制度 美國水災風險管理機制與制度 美國水災風險管理機制與制度

一一

一一、、、、美國水美國水美國水美國水災保險制度災保險制度災保險制度災保險制度沿革沿革沿革沿革

美國幅員遼闊，是一個水患頻繁且可能導致巨額損失的國家，其建立運 行巨災風險保險制度的歷史也相對悠久。從美國天災保險制度的研究，對同 樣遭受災害頻繁且損失也十分嚴重的我國，有相當的參考價值。

水災是美國經常發生且造成很大損失的天然災害，因此自 19 世紀開始，

美國國會就體認到對洪水政策必須採取聯邦政府控管才較能發揮效果以保護 國家全體之利益，而於 1879 年通過了密西西比河流委員會法（The Mississippi River Commission）。密西西比河流委員會依據該法得以建立並負責防洪堤防 的建設。在往後的 60 年當中，美國聯邦政府積極進行防洪基礎建設，且提供 水患受災戶相關的援助。但由於這兩項措施的經營成本都很高，所以美國聯 邦政府便希望透過建立保險制度來減輕政府的財政負擔。

美國民營保險公司認為水災風險具有不可保的性質，因此通常是將該項 風險排除在保險單承保範圍之外。在這種情形下，當時的杜魯門總統於 1951 年請求國會建立貼補性聯邦水災風險保險制度，但未能獲得撥款而擱置。直 到 1956 年，美國國會才通過聯邦水災保險法。有了法源依據後，開始建立並 確定基金額度為 30 億美元、為期 5 年的水災保險和再保險制度，但該制度再 次因為美國國會沒有撥款而實際上並沒有實行。直至後來的一次重大颶風災 害導致嚴重水患，對水災保險制度的強烈需求下促成了 1968 年的全國水災保

32 本節之內容係參酌：張聖翠、陶存文，美國水災風險保險制度及其啟示，保險研究，2007 年 04 期，頁 88-92。

險法（The National Flood Insurance Act）。該法案的宗旨有三：一、鼓勵民 眾購買水災保險以減少水災導致的損失；二、加強州政府和社區對土地使用 的控制，並避免開發容易發生水災的區域；三、減少聯邦政府對災害援助和 水災控制的支出。根據該法建立的計畫案稱之為全國水災保險計劃（National Flood Insurance Program，簡稱 NFIP）。

起初參加 NFIP 是自願的。但參加 NFIP 社區非常稀少，直到 1972 年僅 為 1,200 個，全部保險客戶少於 10 萬人。由於加入的社區少造成了保險費收 入很低，這使得 NFIP 的營運成本非常高。當收入少於理賠支出時，美國聯 邦政府仍必須以財政彌補其差額。為了改變現況，美國國會通過了 1973 年的 水災保護法（The Flood Disaster Protection Act），使水災保險具有一定的強 制投保規範。具體做法是將購買水災保險與災後援助做連結，禁止聯邦政府 協助 1975 年 7 月 1 日前被認定為水災易發地區或者是 1 年內未參加 NFIP 社 區的建築物毀損之重建或其他支援，同時要求尋求聯邦信貸機構貸款的財產 所有人必須購買水災保險。爾後，加入水災保險的社區迅速增長，1974 年即 已接近 6,000 個社區，到 1978 年則達到了 16,000 個。

1980 年代起個人的保單呈現下降趨勢，為此美國國會又通過了 1994 年 的國家水災保險改革法（The National Flood Insurance Reform Act）。根據該 法案，除非財產所有人已經有保險，否則聯邦信貸機構於提供在水災危險區 域中購買、建造、或修復建築與財產的所有人融資時，必須購買水災保險；

財產所有人若是沒有持續購買水災保險時，聯邦信貸機構則必須承擔相關責 任。在特殊情形下，沒有落實執行購買強制性水災保險的信貸機構極有可能 會被處以每筆交易 350 美元的罰鍰，全年最高可達到 10 萬美元的罰鍰。該法 案的落實扭轉了個人保單的下降趨勢。現在參加美國水災保險的社區已達 22,000 個，個人保險客戶則約有 460 萬個，使得水災保險成為社會穩定的重 要根基。

二二

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（一）水災保險計劃管理任務的承擔者

初期 NFIP 的事務管理是由一家名為「全國保險者協會」的組織負責，

該協會是直接與聯邦保險管理局交易並處理水災保險。之後，由美國「住房

與城市發展部」接下，處理一段很短的時間。然而自 1979 年開始，NFIP 的 事務管理職務即歸於美國聯邦緊急管理署下的減災部。在 911 恐怖攻擊之 後，聯邦緊急管理署於 2003 年與其他 22 個機構合併組成國土安全部，因此 目前負責管理 NFIP 的機構為美國的聯邦國土安全部。以下相關內容針對這 些不同名稱的管理機構皆統稱為「聯邦水災保險管理機構」。

NFIP 的營運中，所有參加保險的社區必須承擔部分重要的管理職務。

NFIP 將河川區域劃分為洪水區和非洪水區，洪水區內一律不准修繕、建造任 何的建築物，非洪水區則可以修繕、建造建築物。非洪水區的社區可以購買 水災保險，但同時必須制定實施減災的管理措施。在 1968 年全國水災保險法 制定之前，各地洪水泛濫區域的社區對水災幾乎無計可施。在相關法案實施 之後才使得社區對於水災的管理具有強制力。且社區為了取得加入 NFIP 的 資格，在洪水區的社區對土地的利用尚須採取適當的控管措施，包括：（1）

適當降低易遭水災損失的土地開發；（2）引導建設開發較不會受到水災威脅 的地區；（3）協助居民減少洪水損失；（4）改善容易遭到水災的土地之管 理與利用。

（二）水災保險計畫管理標準

美國聯邦水災保險制度的主要目標不僅是補償遭受水患而導致損失的被 保險客戶，且只允許有提出洪水區管理條例的社區參加該計畫，以使新建築 發生水災風險的機率極小化，並促使社區主動設計預防水患措施。且為了因 應社區管理條例之標準化需求，美國聯邦水災保險管理機構規範水災保險管 理的最低標準。該管理標準要求新建築與改建建築必須根據其結構和材料類 型，建造在水災基準高地或不會遭受洪水侵襲之地區。

每個參加保險的社區必須依據符合聯邦水災保險管理機構規範的標準制 定自己的水災管理條例。聯邦水災保險管理機構將社區的水災風險，以 100 年為計算期間劃分成不同的類別。參加保險的社區應當根據各自的類別執行 最低之管理義務，社區且應評估其組成的開發專案以確保這些開發可以安全 地避開水災，進而建造使水災損失極小化的預防措施。但只有在進行開發時 會導致水災風險增加的情況下，社區才會禁止在洪水區裡建築。為了便於社 區管理機構制定洪水區的管理標準，美國聯邦水災保險管理機構採用了繪製

圖譜的方法來協助識別各類別之水災危險區域。這些圖譜還有其他功能，就 是決定貸款人的保險費率。當地官員乃至於建築開發商在做決策時也可能會 用到圖譜。

（三）保險基金與保險限額

依據美國的法律規範，水災保險基金主要資金來源包括：保險費收入、

財政部門給予的借款、以及保險基金資產的投資收益等。但由於水災保險基 金的規模經常不夠支付保險理賠支出以及保險業務的營運成本。因此，美國 財政部門提供的借款在水災保險基金占有很大的比例，而且隨著水災所造成 的損失不斷地刷新記錄，而美國國會也持續地提供借款，並授權以填補水災 保險基金的缺口。依據美國 2006 年的一項新法案的規定，聯邦水災保險管理 機構的借款許可權竟已提升到 207.75 億美元，且在 5 億美元限額內的借款不 需要總統予以批准。

就保險限額的規範來說，美國立法機關在爾後的修法過程中也做了二次 調整。總額方面的調整趨勢是傾向於提高限額。現在除了阿拉斯加、夏威夷、

處女島、和關島採取較高的限額外，臨時參加水災保險的每一個家庭居住建 築一開始的保險賠償限額為 3.5 萬美元，若超過一個居住單位的任何居住性 建築物的保險限額為 10 萬美元，每一居住單位的相關財產的保險限額為 1 萬美元；對商業用建築的賠償限額為單一建築 10 萬美元，該建築的相關財產 保險限額為 10 萬美元，如果該建築為數個企業主所有，則保險限額為 10 萬 美元乘以企業主人數；其他類型的單一建築保險限額為 10 萬美元，該建築的 有關的財產限額為 10 萬美元。正式加入保險後，對居住性建築物保險賠償的 限額提高到 25 萬美元，居住性建築中個人有關財產損失保險賠償的限額為 10 萬美元，對商業用建築物保險賠償的限額提高為 50 萬美元，對其中有關 的財產損失保險賠償的限額為 50 萬美元。

（四）社區加入水災保險的程序

每個社區新加入水災保險的程序分為申請、臨時加入，及正式加入三個 階段。

在申請階段，一開始由聯邦水災保險管理機構通知社區，或由社區顧及

1 年內，社區要準備社區初始的圖譜的草圖並制定洪水區開發管理的基本條 例。由聯邦水災保險管理機構提供的洪水區水災危險分界總況的圖譜。界定 遭受百年發生一次水災淹沒的區域為「A 區」，社區必須建立開發「A 區」

的建築許可證制度。所有住宅用的新建築及其修繕必須建築在已知的水災基 線之上，非住宅用建築及其修繕則必須具有防阻該基線以內水災的功能。若 沒有已知的水災基線，則社區必須盡可能採用一切可獲知的資訊，以確保水 災基線以上的高地，以及合理建築地區免受災害。5 英畝以上的土地開發，

的建築許可證制度。所有住宅用的新建築及其修繕必須建築在已知的水災基 線之上，非住宅用建築及其修繕則必須具有防阻該基線以內水災的功能。若 沒有已知的水災基線，則社區必須盡可能採用一切可獲知的資訊，以確保水 災基線以上的高地，以及合理建築地區免受災害。5 英畝以上的土地開發，