對國際公約之立法

第一項 國際公約於我國之法律地位

探討國際公約於我國之法律地位，其中牽涉兩大議題，第一係國際 公約是否有國內法地位?第二係若具有國內法地位，其法律位階為何?以 下分述之：

第一款 是否有國內法地位

憲法第一百四十一條規定：「中華民國之外交，應本獨立自主之精 神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民 權益，促進國際合作，提倡國際正義，確保世界和平。」由解釋憲法之 角度觀察之，大法官會議解釋中，有關條約之解釋主要為司法院大法官 解釋第329 號解釋。司法院大法官解釋第 329 號解釋理由書稱「立法院 有議決條約案之權」，同時其解釋文認為：「憲法所稱之條約，包括我國 與國際組織所締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等 其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項 或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者而言。」司法院大法官 解釋第 329 號解釋理由書更加指出「總統依憲法之規定，行使締結條約 之權；行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之條約案提出 於行政院會議議決之；立法院有議決條約案之權，憲法第三十八條、第 五十八條第二項、第六十三條分別定有明文。依上述規定所締結之條約，

其位階同於法律。」因而由國內憲法規範觀之，條約經過行政院會議決、

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立法院議決、總統簽署批准書，應該有國內法律效力。

司法院大法官解釋第 329 號解釋共有四個重點。第一，對憲法所稱 之條約作定義，大法官認為，憲法所稱之條約，係指我國(包括主管機關 授權之機構或團體)與其他國家(包括其授權之機關或團體)或國際組織所 締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其 內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人 民之權利義務且具有法律上效力者而言。第二，有關條約之法律地位，

大法官認為依憲法規定所締結之條約，其位階等同於法律。第三，就規 範應送立法院審議之國際文件範圍而言，大法官認為名稱為條約或公約 或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書 面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律 相同(例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律)者 外，亦應送立法院審議。第四，條約案內容涉及領土變更者，並應依憲 法第四條之規定，由國民大會議決之 ⁵²⁶。

由以上大法官之論述應可得知，我國乃係採取成文憲法之一元論國 家，即國際條約經批准後有國內法之效力 ⁵²⁷，不需經由特別之法律將其 國內法化之後始具有國內法之效力，因此，經立法院審議後之國際條約 與國內法位於同樣之法律位階。從而，依照司法院大法官解釋第329 號 解釋理由書，經立法院議決之條約(含協定)，其位階等同於法律，並無 須再經過立法轉換為我國法律，即具有國內法效力 ⁵²⁸。

第二款 條約之國內法位階

由司法實務意見觀之，司法院大法官解釋第 329 號解釋理由書認定 條約之位階等同於法律，因而仍須面臨是否優先適用條約之問題。

國內法令與條約抵觸時，是否優先適用條約，學界意見紛歧，實務 界亦前後有不同意見，就法務部之意見而言，民國72 年 2 月 20 日法務 部(72)律字第 1813 號致外交部函中表示，「條約在我國憲法及有關法律        

526 本號解釋中張特生大法官認為：「不宜解釋亦不必解釋」。而李志鵬大法官認為：「國際條約為國際 法之重要法源之一。世界文明國家無不重視國際條約，多數均在憲法、法律或判例中，確認國際條 約在國內法上具有優先的地位。我國憲法第一百四十一條規定：中華民國尊重國際條約及聯合國憲 章。即表示國際條約在我國國內法上，具有優先地位。」

527 參蕭富山，從條約之意義與批准制度論釋字第三二九號解釋及成效(上)(下)，律師通訊，第 190 及 191 期，1985 年 7 月及 8 月，頁 60-65 及 55-63。

528 參法務部「國際公約內國法化的實踐」研究計畫委託研究報告，2009 年 10 月，頁 28-29。

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中均未明文規定其具國內法的效力，但立法院審查條約案時，與審查法 律案的程序完全相同，條約亦和其他法律案一樣，均刊登於立法院公報 及立法專刊中，是條約在我國應具有國內法效力。復從憲法第一百四十 一條精神以觀，條約與國內法牴觸時，似宜優先適用條約」。就司法判決 而言，最高法院72 年度臺上字第 1412 號民事判決認為：「中美友好通商 航海條約於民國 35 年 11 月 4 日簽訂，經立法院議決批准公布，……依 我國憲法第一百四十一條所定「尊重條約」及同法第六十三條所定條約 須經立法院議決以觀，該友好通商條約，實已具國內法之等同效力，法 院自應適用」。同時國內法院已有依據特別法優於普通法之原則而優先適 用條約之判決，例如台灣高等法院 79 年度上更(一)字第 128 號判決認 為：「條約之效力應優於內國一般法律而居於特別之地位，故條約與內國 一般法律牴觸時，依特別法優於普通法之原則，自應優先適用條約之規 定，又特別法優於普通法之原則，於特別法為舊法(即前法)普通法為新 法(即後法)之情形亦然，此觀中央法規標準法第十六條『法規對其他法 規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正 後，仍應優先適用。』之規定自明」⁵²⁹。

惟法務部 77 年 11 月 19 日(77)參字第 20108 號函釋，對於條約批准 於法律制定之前者，法律與條約抵觸者，是否優先適用條約，似乎持保 留見解。該函釋認為，原則上，一國政府有義務不制定違反條約之法律，

故在解釋上，應儘可能推定立法機關不願為與條約有牴觸之立法。

第二項 國際公約內國法之方式

我國乃繼受大陸法系之成文法國家，且受限於國際間之政治情勢與 地位，並無法參與聯合國關於國際公約之簽訂，因此，對於現存之國際 公約，往往必須透過一「內國法化」之程序，將國際公約之實質內容納 入成文法典中，令法院有其裁判上之依據，並藉以達到國際同化之目標

530。首先，我國司法院大法官解釋第 329 號解釋文針對憲法上條約之意 涵作出明確之定義：「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組 織所締結之國際書面協定，包括用條約或公約之名稱，或用協定等名稱 而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者 而言。」解釋理由書中更明確指出：「總統依憲法之規定，行使締結條約 之權；行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之條約案提出 於行政院會議議決之；立法院有議決條約案之權，憲法第三十八條、第        

529 參法務部「國際公約內國法化的實踐」研究計畫委託研究報告，2009 年 10 月，頁 29-30。

530 相較於英美之不成文法系國家，以英國為例，其 1971 年海上貨物運送法(Carriage of Good by Sea Act, 1971)係將 1924 年海牙規則以附件之形式內國法化。

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五十八條第二項、第六十三條分別定有明文。依上述規定所締結之條約，

其位階同於法律。故憲法所稱之條約，係指我國（包括主管機關授權之 機構或團體）與其他國家（包括其授權之機關或團體）或國際組織所締 結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其內 容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民 之權利義務且具有法律上效力者而言。」足見，不論今係用條約、公約 或協定之名稱，若其內容係直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且 具有法律上之效力者，皆謂之憲法上之條約。

另外，依據條約及協定處理準則第三條規定：「本準則所稱條約，係 指下列國際書面協定：一、具有條約或公約之名稱者。二、定有批准條 款者。三、內容直接涉及國家重要事項且具有法律上效力者。四、內容 直接涉及人民權利義務且具有法律上效力者。本準則所稱協定，係指前 項條約以外之國際書面協定，不論其名稱及方式為何。」更是將大法官 解釋所揭示之原則予以明文規定。

又何種條約、公約或協定必須送交立法院審議，司法院大法官解釋 第329 號解釋文亦一併指出：「其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而 附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律 授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者外，亦應送 立法院審議。」其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款 者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經 立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同(例如協定內容係重複法律之 規定，或已將協定內容訂定於法律)者外，亦應送立法院審議。其無須送 立法院審議之國際書面協定，以及其他由主管機關或其授權之機構或團 體簽訂而不屬於條約案之協定，應視其性質，由主管機關依訂定法規之 程序，或一般行政程序處理 ⁵³¹。

探究聯合國國際公約內國法之方式，法務部認為法制上主要有五種 可能選項：⁵³²

一、 以「條約締結法(草案)」之規定，解決條約未能完成存放程序致 效力受質疑的問題。

此方式可通案解決條約批准書、加入書、接受書無法存放時條約國 內法效力受質疑的問題，避免須針對個別締結之條約均制定條約施行法 間接解決，此舉可有效節省立法成本，缺點是國際條約規定的存放行為

此方式可通案解決條約批准書、加入書、接受書無法存放時條約國 內法效力受質疑的問題，避免須針對個別締結之條約均制定條約施行法 間接解決，此舉可有效節省立法成本，缺點是國際條約規定的存放行為