荷蘭福利國家發展之黃金年代

克斯（Robert Henry Cox）對於荷蘭福利國家之發展研究和觀察，指出了其 與歐陸福利國家相異的三個主要特殊性：第一，荷蘭的福利體制建構起步較晚，

歷經現代化後一段時間才開始，但卻在1960 年代啟動後，相當迅速的發展，臻 於完備的程度；其次，有別於一般視福利國家發展為階級動員妥協的結果，荷蘭 福利體制的蓬勃發展來自主流教派政黨的促成，而非由社會民主黨推行，在這方 面教派政黨作得比社會民主黨更多；第三，荷蘭福利過加發展的特殊性在於現有 的福利國家發展理論幾乎無法說明其發展起源、過程和結果，克斯認為有必要針 對荷蘭福利國家的發展作出綜合性的分析（Cox, 1993: 3-26）。

壹、教派政黨和世俗政黨競爭

一般而言，福利國家的發展除了政治的決定外，其更重要而合理的解釋是 來自社會經濟發展後的社會需要，例如：工業化後的社會將因經濟結構的轉型及 社會適應過程，遺留下需要由國家政府來承接的問題或者福利案主。由此而開展 的社會政策是一種反應性政策，是針對既存問題設計規劃的對策，但在荷蘭福利 制度的建立中，更多的制度來源不是荷蘭政府的反應性政策，而是借鏡周邊國家 福利制度而來的政策學習（Cox, 1993: 6-7）。

荷蘭福利制度的「政策學習」可以尤其從二戰後至黃金年代末期發展看出 端倪，戰後荷蘭福利制度以德國的社會保險模式為主體，但隨著1960 年代荷蘭 政黨競爭下的政策推進，使得福利制度逐漸增加更多貝佛里奇模式的普及式社會 福利。荷蘭福利體制同時呈現德國和英國的特色，加上其社會經濟政策的統合主 義架構，使得荷蘭亦被歸類為社會民主的福利國家（Esping-Andersen, 1990）。而 集體動員和政治制度結構是使得福利國家多元發展的主因。就荷蘭的政治中的集 體動員來說，佔據體制最大力量的是來自教派政黨的長久實力（Cox, 1993: 36）。

1750 年左右，聯省共和國時期發生了「荷蘭化」的荷蘭啟蒙運動，國內的 國際化發展減弱，民間社會的發展開始形成、擴充，凡薩（Niek van Sas）認為 這是荷蘭歷史上，國家（state）和社會（society）開始被區分的時期，因此，荷 蘭的公民身分得以重新形成（王浩等譯，2007：37）。

同時，新教倫理也在荷蘭共和國的政治語境中找到了理想的生長環境，由 於低地國家具有區域自治經驗的悠久歷史，新教倫理價值，比起其他信奉新教的 極權國家而言，對荷蘭的影響力更加深遠、顯著，不僅形成荷蘭獨具代表性的協 商、會談文化，允許、包容對宗教經典的多元詮釋，組成一個寬鬆的新教社會。

這股力量亦作用在荷蘭公民身分的重構上，與民族身分不可分割，成就荷蘭社會 及公民文化中，特有的開明道德主義（王浩等譯，2007：38）。

二戰後，荷蘭宗教性和世俗性政黨的分立依然存在，但政黨之間卻產生重

新排組合的變化，反應荷蘭社會變化的新思維，例如：1946 年，社會民主勞動 黨（Social Democratic Labour Party）、自由民主聯盟（Freethinking Democratic League）和其他據共識的社會成員組成荷蘭工黨（Partij van de Arbeid, PvdA），

同時天主教派政黨也重新加強組合形成天主教人民黨（Katholieke Volks Partij, KVP），基本上，根深蒂固的柱化社會和政黨依然留存在荷蘭社會中（State, 2005:

224-227）。

荷蘭的集體動員模式和社會團體連結之組成幾乎源自其柱化的社會關係。

其由分屬不同宗教教派的人士，因為信仰價值和意識形態的差異而形成垂直式的 社會區隔，而非一般西方國家更為常見的水平式階級區隔（Cox, 1993: 48）。換 言之，具有柱化社會特色的荷蘭，因為柱化的區隔性很強，而模糊了水平式階級 區隔，或者我們可以說，階級的區隔是鑲嵌在柱化社會的主體上，例如：荷蘭工 會和雇主聯盟等社會團體因為宗教差異而區隔開來，宗教或世俗認同的身分基礎 侵蝕了共同階級的對自身的社會階層認同，基本上同屬於宗教性之雇主聯盟和工 會並不彼此敵視，反而是在同一個社會階層中，出現宗教性工會和世俗性工會的 競爭。

由此可知，荷蘭社會柱化導致的另一個特殊現象在於：社會中同屬一個社 會階層的團體，具有不同的意識形態偏好，這和一般歐陸社會團體傳統的左派和 右派區辨有截然不同的邏輯，在荷蘭，沒有絕對的反資本主義左派（anticapitalism left）也沒有絕對的捍衛資本主義右派（procapitalism right）（Cox, 1993: 48）。

由於荷蘭政治長期受到宗教性政黨力量主導，形成教派內閣治國的常態，

教派政黨的意識形態和理念，成為荷蘭集體政治行為的基礎，其具有最大的權力 為自己的政治角色定位，並對國家—社會關係的平衡具有權威性的合法解釋權

（Stuurman, 1983: 309; Cox, 1993: 48）。

貳、傳統決策模式和統合主義政治結構

政策協商（policy concertation）是荷蘭菁英政治中一項悠久而廣泛使用的歷

史實踐之一（Van Waarden 2003: 70）。早在十六世紀，菁英政治的目標之一就是 在彼此之間不斷磋商形成政策共識（Afonso and Wiekenkamp, 2008: 17）。 自 1796 年以來，協商文化就已在國民議會中正式形成。1609 年西班牙荷蘭雙方簽訂停 戰協議，此時荷蘭北方以脫離西班牙統治，然荷蘭南方依然受到西班牙控制，停 戰協議到期後，雙方戰事再起，並成為1618 年至 1648 年，歐洲三十年宗教戰爭 的一部份，1648 年，荷西雙方簽訂西伐利亞條約和荷西條約，荷蘭南部終於脫 離西班牙統治，西班牙承認聯省共和國的獨立，荷蘭正式成為統一的獨立國家。

儘管契約關係中呈現鬆散的組織性，但其國會和喀爾文教派的權力依然是實質的

（王浩等譯，2007：38）。

荷蘭的統合主義創設於二十世紀初期，對於荷蘭國家形塑（state building）

的過程來說相當重要，這個制度結構用來達成特定團體的政治目的。史密特

（Philippe Schmitter）對於統合主義的權威性定義為「一利益表達的體系，其構 成單位被組成少數單一具有強制性、非競爭性之層級節制與功能分化的範疇

（categories）。國家承認且刻意授予渠等在各自範疇中擁有利益表達的壟斷權，

以換取國家對其領導人的選擇、需求表達，與支持的控制權（Schmitter, 1974:

93-94, 譯文引自周育仁，1993：57）。史密特進一步區分社會統合主義（social corporatism）或稱新統合主義（Neo-corporatism）與國家統合主義。前者指涉利 益團體在自發性壓力下，由下而上的權力行使所形成的結果；後者則是國家機關 由上而下的權力運作，加諸於利益團體之上，進而形成決策的模式（黃志隆，張 世雄，2005：426）。

在1960 年代中期以前，荷蘭統合主義架構被教派政黨用來防止福利國家的 過度發展。然而有關統合主義的研究多半用來解釋經濟政策的產出，而非社會政 策的形成，特別在荷蘭的案例中，另一個顯著的異例是，同樣的主要政黨和決策 架構下，荷蘭的福利制度發展從遭受抑制轉向大放異彩？

荷蘭國家形態本身就是在防止荷蘭成為一個像德國那樣的「社會國」，即便 荷蘭具世俗性社會色彩的政治團體極力的想推動福利制度的擴充，卻受到主流宗

教性政黨的阻撓，無論在協和式民主的政治場域或治理社會經濟政策的統合主義 架構中，教派政黨的力量很強大。此外，在荷蘭國家形塑的過程中，給予官僚的 權限作出偏好內閣的專業策略，在內閣為教派政黨所把持的時期，而意識形態主 流也忌諱國家過度干預社會經濟事務的同時，無法制度的保守性（Cox, 1993:

41-44）。

威廉斯基（Harold Wilensky）發現無論是教派政黨或社會民主政黨人士對於 統合主義決策架構都是支持的，而在統合主義制度的鞏固上，天主教教派政黨的 力道強度就如同左派（Wilensky, 1981: 345-379）。而天主教教派力量的主導時期 也就是統合主義制度化的二十世紀初期，當時天主教教派對統合主義決策的認知 是用來保守回應「社會問題」（Social questions）的方法，能夠策略性的用來閉鎖 工作階級，即社會民主黨人的階級動員（Cox, 1993: 44-53）。

簡言之，統合主義於荷蘭的制度深化及確立直接受到外來國際因素，特別 是其鄰國德國和英國，然而，在荷蘭境內也有同要的政治需求，在保守教派力量 長期執政的狀況下，需要透過具有民主協商的統合主義決策框架來正當化決策的 合法性，而對於處於蓄勢待發的社會民主黨人士來說，統合主義的存在是反對黨 滲透，並影響的決策重要途徑，在這個脈絡因素下，統合主義的存在和必要性同 時滿足了政治上的團體。

統合主義國家（a corporatist state）基本上指：私部門中，功能性利益團體 的制度化代表，透過國家賦予的獨佔性（monopoly）地位，具備和政府官員協商 作成公共政策的決策結構（Schmitter, 1979）。統合主義國家相對於多元主義

（pluralist）國家和單一主義（monist）國家來說，給予既定的代表者特殊的功能 性利益，其利益團體不需要透過多元主義過程的競爭，亦不同單一主義那般，沒 有表達國家次級利益的權力（Cox, 1993: 44）。

卡森（Cawson,1982: 38）指出統合主義國家中的功能性利益團體，由於具 有特殊的公共地位，才因而獲得公共資源和公共授權來執行公共決策，同時利益 團體也獲得私利之保障以確定政策能有效行政。換言之，統合主義的決策過程適

度納入國家和社會部門對於政策的商討及協調過程，雖然這依然是一種官僚決 策，但允許社會夥伴對決策有更多作用力來影響政府或國會。

統合主義的協商過程是一個制度化的決策形態。作為一個政治過程，和統

統合主義的協商過程是一個制度化的決策形態。作為一個政治過程，和統