福利國家改革之成果

第三節 福利國家改革之成果

壹、勞政制度面向

1980 年代起，傳統的活化政策與制度已經無法處理大量失業與危機後遺留 的長期性失業問題。政府透過許多政策遏止就業狀況惡化，其中主要可區別出兩 類政策，即適當的活化政策（activation measures proper）和工作相關的福利標準

（work-related benefit criteria），前者針對人，目標要將人留在勞動市場，無論是 有給薪或無給薪，後者引入緊縮的工作福利賦權，間接產生活化效果，因為這將 帶給失業者更大的就職壓力（van Oorschot & Engelfriet, 1999: 11）。

荷蘭勞動市場經過改革的結果是彈性化，特別是短期、彈性就業的潮流增加 雇主錄取和解雇的自由，如同自由市場經濟的情形。當企業有更多樣的雇用形式 可以選擇，也意味著制度性互補的程度減弱。企業活動不僅受到景氣循環影響，

也同時受到經濟政策原則和總體制度框架左右。在瓦森納協議中，社會夥伴認知 經濟景況緊急而接受薪資凍結及去管制，其中國際競爭壓力促成了經濟政策典範 的轉變。1980 年代荷蘭在勞動市場、勞資關係、薪資協商、挽救失業率的政策 主要目的除了政府的公債危機外，就是為了恢復企業的獲利率。換言之，尚未恢 復企業活力以前，許多相關社會經濟問題根本無法解決。

漢繆海克認為荷蘭的福利改革從不被看好，受到工會反對，但在統合主義的 調整下，逐漸恢復信心，改革受到荷蘭統合主義政治經濟體的支持，更重要的一 個發展是對荷蘭福利國家病因的診斷產生新的想法。1980 年代晚期，決策者理 解到低勞動參與率才是廣泛而消極之福利體制的致命傷，1990 年荷蘭科學委員 會（Netherlands’ Scientific Council for Government Policy, WRR）向政府獻策，建 議政府改變過去的政策目標，以極大化勞動參與率作為福利國家永續發展的目標

（Hemerijck, 2003: 62）。

自1990 年代早期，呂貝爾斯—柯克政府和紫色聯盟政府大多獨立於公共就 業服務體系的運作，宣示積極和消極政策的齊頭並進，例如：勞動池（labour pools），青年保障計畫（Youth Guarantee Plan）等等。這些額外的就職計畫力主 提高勞動參與率，紫色聯盟執政期間，使低技術、低薪資者重新統合入勞動市場 的比率增加了一倍。多數的就職計畫透過地方政府來執行，此外政府也規劃就業 補助機制， 透過大量的減稅和降低社會安全保費，降低雇主雇用長期失業者的 薪資成本，補助最高可達年薪的25%（Hemerijck, 2003: 64）。

貳、協調市場經濟面向

萊因經濟模式的德國如何避免發生「荷蘭病」？因為德國的經濟體是一種社 會市場經濟（social market economy），其中企業中存在長期的勞資關係、有品質 的產品、高技術勞工、完善的社會安全網和共同決策。但隨著德國統一和萊因模 式的制度僵固性，使其1990 年代的經濟受挫（SER, 2009）。

荷蘭中央計畫局（Central Plan Bureau, CPB）因此引介美國，外來的挑戰者，

其自由市場經濟特質，作為荷蘭的學習對象，特別是多元、創新之就業活動、快 速的勞動力再配置和實物及金融資本。1990 年對國際興起對荷蘭波德模式的興 趣，認為荷蘭經濟體成功結合了盎格魯薩克遜和萊因模式的優點：彈性和安全。

首先，現代市場經濟中，社會經濟決策同時需要政府和社會夥伴的協作。其次，

無論運用怎樣的政策工具都必須了解政策工具的互賴性，例如：稅務政策會影響 薪資設定，而薪資政策會影響政府的就業政策決策。因此，政策的彼此協作可以 增進社會經濟表現，許多制度化的安排都能因而產生自律性的行為、建立互信、

降低交易成本，並且避免產生對國家不利的衝突（Hemerijck, 2003: 62）。

在國家層次上，由勞資雙方組成的勞動基金會（Labour Foundation, START）

和依法設立，作為政府和國會有關社會經濟議題的諮詢角色的三方機構—社會與 經濟委員會（Social and Economic Council）（The Social and Economic Council, SER）

發揮著著社會對話和促成經濟社會決策的功能。

參、政治面向

當工黨於第三次呂貝爾斯政府入閣後，政策調整展開不同的策略。初步的 經濟復甦使政府開始重新調整連結社會福利和薪資連動系統。1982年後，國會同 意暫停1980年代法令的薪資和福利連動運作，因此，就職者和福利案主的收入從 1983年至1989年間差距擴大12%。事實上，重新使這個連動調整恢復運作是柯克 帶領之工黨的執政目標之一，但是呂貝爾斯政府卻需要工黨支持其以緊縮為主軸 的政策。同時，荷蘭科學委員會（Netherlands’ Scientific Council for Government Policy, WRR）報告刺激社會事務暨就業部門（Ministery of Social Affairs and Employmeny, SZW）的上層文官設計規劃新的薪資和福利連動法案，作為接續，

《條件式連動法》（the Conditional Indexing Adjustment Act , WKA, 1992）於1992 年施行。換言之，在考量政治合作和現實政策之需要後，工黨又再次偏離其意識 形態形式，聯手和基民黨政府延續維持緊縮的政策（Hemerijck, 2003: 62）。

1994 年至 2002 年的聯合內閣，即紫色聯盟，是荷蘭工黨有史以來歷經長久 的執政經驗，這段期間不僅排除了基民黨的組閣機會，在第一階段的紫色聯盟是 由工黨、自由黨及民主六六黨（D66）組成。傳統上而言，紅色的社會民主黨與 藍色的自由黨是政治意識形態上光譜的兩端，但這兩個黨都在1994 年贏得歷史 性的得票記錄，而形成於1990 年代的民主六六黨，則存在兩種政治價值偏好，

即激進的民主人和自由人，民主六六黨（D66）自視為是連結左派工黨和右派自 由黨的橋樑（State, 2008: 236）。

紫色聯盟執政期間同時使荷蘭福利制度改革最劇烈的時期，其不僅在控制福 利案主方面採取嚴格的人數控管，也注重避免公共財政危機的發生，尚有凍結福 利、改變福利制度財務結構、權責單位，甚至將福利制度部份私有化等。社會民 主黨一反其對福利體制的全力支持，反而對福利體制進行大規模質和量的限縮，

紫色聯盟的執政方向事實上是延續過去基民黨呂貝爾斯政府的一貫邏輯，即：創

造企業獲利的最適環境、改革福利體制搭配積極勞動政策。形成荷蘭政治上不分 黨派、不分意識形態，都具有「中間治理」的特色。因而，紫色聯盟執政時期的 專屬風格又被稱為波德模式。

肆、福利體制風貌改變

一、活化福利國家

活化（activation）政策之目標就是就業，而且這也不是新的政策工具，早在 1950 年代，瑞典即使用積極勞動政策（Active Labour Market Policies, ALMPs）

作為達成全就業的途徑，但在歐洲進行戰後重建和經濟蓬勃發展的1950 年代至 1970 年代，因為景氣好、財政充裕、就業表現強的情況下，歐陸福利國家幾乎 不需要強調積極勞動政策的運用，直到新自由主義經濟全球化後，積極勞動政策 的功能被看重，在荷蘭被作為積極安排福利案主就業媒合及提高就業率的雙效用 途工具。

另外，活化政策還尚有維護公平原則、減少貧窮、社會納入、女性獨立與成 就及對其他歐洲國家而言的外部鼓勵作用（SER, 2009: 2-3）。研究顯示歐陸國家 對於積極勞動政策政策的運用有不同的形式，但基本上都是帶有活化導向的政策 用意，而多數的富有國家亦都廣泛施展活化政策，這意味著對工作和福利在觀念 上的轉變，從去商品化傾向、對非就業人口的消極支持和鼓勵勞動市場退出等轉 向強調就業優先（SER, 2009: 13）。

從批判的角度出發，積極勞動政策之運用和左派勢力，其通常指社會民主黨 力量，對資本家的屈從有關（Hou et al., 2008）。但也有學者認為積極勞動政策中，

左派勢力並未產生具體或者負面的影響力（Rueda, 2007）。

波諾立（Giuliano Bonoli）針對 OECD 國家積極勞動政策跨國的比較研究發 現：在開放之經濟體，並且對於老人年金保障較低的國家中，積極勞動政策確實 逐漸成為社會民主黨人首要的政策選項，儘管各國依然使用積極勞動政策，但對

於積極勞動政策的意涵卻存在跨國差異。換言之，不同國家和政黨政治運作的情 境下，對積極勞動政策的理解和運用存在相當不同的邏輯，因此，研究積極勞動 市場的動力、誘因和發展需要結合政黨政治、國情和經濟體制特徵之殊異來分析

（Bonoli, 2008: 18）。

艾斯平安德森（Gøsta Esping-Andersen）的分類中，視積極勞動政策為社會 民主福利國家的重要特徵之一。在理論上，左派對於積極勞動政策的偏好基礎來 自兩點：一、積極勞動政策是有效達成全就業的政策，而左派亦偏好全就業；其 次，積極勞動政策是一個消極保障領薪勞工福利的優勢方案（Hou et al., 2008）。

亦即社會民主黨人事實上是利用積極勞動政策創造一個就業友善的環境，鼓勵全 就業且給予福利的言外之意是：社會保護體系的維持依然來自就業，要維持福利 制度需要就業支持。

相對而言，基督教民主黨人對就業政策的干預手段主要是：工作保障和促進 提早退休，因為基民黨長期以來都無法平衡勞動市場活化和「勞工不是商品」的 原則（Hou et el., 2008: 17-8）。因此， 社民黨和基督教民主黨對於發展積極勞動 政策之動力是不同的。

勞動市場彈性化的結果是勞動人口增長，但潛在瓜分了原本的工作時數總 額，其引起的問題是荷蘭如何繼續維持高水準的福利支出？史戴（Paul State）認 為低稅率意味著產生更多工作機會，但也表示財政稅收的減少，而這將可能使得 荷蘭人引以為傲的平等主義、普及式的福利體制難以續存。荷蘭政府的最新一項 創新改革社會法案之一是個人生命週期儲蓄計畫（individual life cycle saving

勞動市場彈性化的結果是勞動人口增長，但潛在瓜分了原本的工作時數總 額，其引起的問題是荷蘭如何繼續維持高水準的福利支出？史戴（Paul State）認 為低稅率意味著產生更多工作機會，但也表示財政稅收的減少，而這將可能使得 荷蘭人引以為傲的平等主義、普及式的福利體制難以續存。荷蘭政府的最新一項 創新改革社會法案之一是個人生命週期儲蓄計畫（individual life cycle saving