荷蘭病起源背景及因素

壹、荷蘭病的起源：外部危機僅是導火線

經過1960 年代，福利體制的大幅擴張和全面發展，荷蘭福利制度發展除了 以德國的社會保險制度為本外，也融合貝佛里奇模式的普及式福利賦權。克斯

（Robert Cox）指出由於政黨競爭和 1960 年代社會柱化現象的崩解，使得政治上 屬於主流的荷蘭教派政黨成為最終建立優渥福利制度的主要推手，而非一般福利 國家是由社會民主黨派主導福利國家的擴張，儘管如此，荷蘭的福利制度不僅完 善，社會納入的程度也很高（Cox, 1998: 168-9）。

然而，1970 年代卻是國際貨幣秩序解體的開始。1971 年金本位制的布列敦 森林體系瓦解，開啟了國際金融行業和資本流通更加便利，同時也產生不確定性 的年代，這是新自由主義全球化時代來臨的前哨站，也顯得國際經濟環境不再由 大國固守，各國面臨的是一個嶄新自由的世界市場環境，對荷蘭而言，在那歐元 尚未發明的年代，為了保有國際貿易的競爭優勢，不得不進行國內社會經濟政策 排序的大洗牌。可是，國際經濟環境的快速變化並沒有給荷蘭多少時間作準備，

特別是1970 年代的兩次石油危機。

1979 年的第二次石油危機，使尚未從第一次衝擊中復原的荷蘭經濟又再度 受挫。另一方面，荷蘭國內也因為政府出口天然氣政策的不當，面臨一個來不及 準備又棘手的經濟結構轉型期。一般認為，荷蘭病的產生是荷蘭經濟體遭受二次 石油危機衝擊而帶來的一連串社會經濟衝擊，然筆者認為荷蘭病事實上是制度和 政策多重作用下導致的結果，所謂的外部衝擊只是一個引爆荷蘭社會經濟制度和 政策存在嚴重缺失的楔子。

筆者認為引起荷蘭病的主要因素有三點：首先是國內制度和政策既有的缺 失，主要表現在其總體經濟政策和福利體制上，其次是新自由主義全球化帶來的 國際經濟彈性使得依賴外貿的荷蘭對外經營風險增高，並且高度暴露於國際風險 中，最後，也是最關鍵的一點是荷蘭政府的反應錯誤，特別是1973 年至 1976 年 執政的工黨丹艾爾（Den Uyl）政府和 1977 年至 1982 年執政的基民黨范阿赫 特（Van Agt）政府。

一、國內制度和政策既有的缺失

（ㄧ）、天然氣輸出政策

漢繆海克（Anton Hemerijck）認為荷蘭的天然氣輸出政策是一項包裹蜜糖外 衣的毒藥，1960 年代以來，天然氣出口的獲利用來支付日益擴張的福利制度，

同時亦刺激了消費者對商品及服務的需求，因此，加深了必須提高薪水和工資的 壓力。此外，就對外貿易而言，自然資源出口帶來的財政收入讓荷盾升值，間接 造成進口產品對國內產品競爭力的破壞，置荷蘭的自由貿易發展於不利地位。儘 管荷蘭中央銀行藉由緊跟馬克，成功地減緩通貨膨脹，但卻加劇出口的競爭力。

1970 年代晚期的利率上升，最終造成 1980 年代中期大量的公司破產和失業

（Hemerijck, 2003: 51-52）。

簡言之，這項依賴出口原物料的生產性政策，在經濟上加速去工業化，但荷 蘭尚未準備好迎接這個社會經濟結構轉變；而財政上使整個社會經濟體過度仰賴 天然資源而過於安逸。

（二）、經濟結構尚未準備好成為去工業化國家

從經濟學的觀點，荷蘭病產生而導致主要的經濟發展意義是加速荷蘭經濟體 的去工業化。根據經濟學家科登（Max Corden）和尼瑞（Peter Neary）於 1982 年發表《小型開放經濟體的新興產業及去工業化》（Booming Sector and

De-Industrialisation in a Small Open Economy）一文，是透過研究荷蘭病現象而提

出的經濟理論。他們的理論說明：當時的經濟體以農業和工業生產及出口為主的 荷蘭，由於出口大量的初級資源，天然氣，導致國家財政收入大增，呈現出口天 然資源而來的繁榮，但卻因此使得荷盾升值，原本依賴進口初級原料再加工出口 的工業部門遭遇競爭力不足的衝擊，加速原有工業發展的崩潰，導致不可貿易部 門產業的興起，例如：建築業或服務業（Corden and Neary, 1982: 825-848）。

從此「荷蘭病」（Dutch disease）也成為一項專業術語，意指當資源豐富的國 家把銷售資源的錢轉換為本國貨幣時會出現的麻煩（黃孝如譯，2007：182）。我 們可以得知荷蘭病於經濟方面帶來的具體轉變是經濟結構之轉型，以及就業形態 的改變，前者是指荷蘭從工業化經濟體轉變為去工業化經濟體，後者是指荷蘭從 傳統的典型固定就業形態轉變為非典型的彈性就業形態。

然而，史迪格里茲（Joseph Stiglitz）指出，要完全避免荷蘭病也許不可能，

但是它的影響程度卻能夠過貨幣轉換的策略來縮小，他以亞賽拜然（Azerbaijan）

自2001 年將天然資源獲利存放在其設立的國家石油基金（State Oil Fund of the Republic Azerbaijan, SOFAZ）裡，至 2003 年底，亞賽拜然已經從石油收入中撥 出的基金受益並用基金來投資，不僅能獲得投資回報，也能藉著降低貨幣升值的 幅度，協助創造就業績會和經濟成長（黃孝如譯，2007: 182）。

換言之，荷蘭政府當時有更明智的政策選擇，例如：在自然資源高價且經濟 繁榮時設置儲備基金，等經濟不景氣或政策需要時就能利用。顯然，當時的人們 都認為獲得直接回報是最可欲的。

（三）、1960 年代的福利擴張： 暴露福利制度缺陷

基於戰後普及式和社會連帶的原則，身心障礙之定義不僅寬鬆，進入福利制 度之門檻也很低，誘使許多已賦權的年長工作者選擇提早退休或失業，依賴福利 生活。換言之，造成福利案主急速增加的很大一部份是來自身心障礙制度（van Oorschot & Engelfriet, 1999: 7）。經濟危機的來臨突然這個制度即將超載，並可能 崩潰的現實。

儘管荷蘭似乎有著強健的福利體質足以歷經國際經濟風險而得以維持，然而 荷蘭政府對於的1960 年代社會環境的錯誤評估卻釀造了未能防患於未來的失 誤。當時社會中多數的弱勢者，如青少年、少數民族等在穩定的「男性養家者」

（male-breadwinner）模式的家庭保護傘下被覆蓋著，該年代的舊經濟模式需要 大量且穩定的勞動供給，因此即便是中低技術者亦能就業而維持整體的低失業 率，政策制定者低估了社會整體中亟待救助的對象，如殘障、單親、疾病，甚至 忽視對既有福利方案的調整（Angresano, 2007: 128），造成 1980 年代初期荷蘭病 的爆發。

貳、國際因素：國際貨幣調節體制瓦解和石油價格震撼

漢繆海克（Anton Hemerijck）指出，1971 年布列敦森林體系的瓦解和 1973 年的第一次石油危機加速國內通貨之貶值，造成荷蘭經濟體中有效需求不足及公 司獲利率下降。就荷蘭經濟發展高度依賴自由貿易的現實而言，總體經濟政策選 擇讓荷盾（Dutch guilder）匯率跟隨德國馬克（German mark），因此也改變了荷 蘭總體經濟政策的優先順序：以價格平衡的穩定性，轉向以狹隘而單一的匯率穩 定來追求經濟成長和就業表現（Hemerijck, 2003: 50）。

換言之，這是荷蘭首次受到新自由主義浪潮波及，表面上看來，荷蘭政府為 了持續追求經濟成長和繁榮，決定跟隨歐洲強勢貨幣—德國馬克的做法似乎僅是 一項小調整，但事實上卻因此限縮了過去荷蘭政府慣於用來刺激經濟成長的政策 選項，即傳統上通過貨幣政策和財政政策影響價格，進而調控其總體經濟；我們 可以說美元危機後產生的國際浮動匯率制鬆綁了各國貨幣對美元的綁架，也開啟 國際貨幣的彈性空間，但卻也引起國際貿易和國際投資的不確定性，增加國際金 融投機活動，甚至可能引起惡意的競爭性貶值，對依賴出口貿易國家產生危害，

在這背景下，荷蘭的政策選擇是緊盯區域的大國貨幣。

參、內部反應失當：總體經濟政策失誤和政府僵局

一、政治意識形態指導政策：不合時宜的福利和薪資掛鉤

1972 年，工黨成為左派聯盟政府的第一個主要政黨，而最大的福利成就之 一，便是1974 年將最低社會福利和淨最低薪資連結，其加總可達到平均淨薪資 的80%，最低薪資因此反向影響市場部門的薪資程度發展。艾爾政府的主要目標 是「更適度分散的權力、知識和收入」，此時福利政策之核心任務不僅是社會安 全，還有收入重分配與生命機會的平等（張文成譯，2008：90）。然而，當時對 抗市場的政策亦受到批判，使荷蘭福利體系顯得相當消極，不如北歐國家那般，

尤其是瑞典在公部門中積極創造就業。

荷蘭工黨第一次執政便遭遇二戰後以來，迎接第一次嚴重打擊荷蘭經濟和社 會不協調的危機。1960 年代，荷蘭發生勞動市場短缺的狀況，因此產生政府針 對收入為達到法定薪資門檻之部門，給予補貼的狀況；此外，在社會夥伴談判中，

工資浮動成為核心，隨後引發不可收拾的工資爆炸性成長，使荷蘭至1970 年代 成為一個高工資的富裕國家。但也因此為1970 年代的勞資協商埋下頻頻破局的 導火線（張文成譯，2008：85-90）。

當時艾爾政府面臨石油危機採取的反應性政策是實行強制工資、物價和能源 之管制。在強調「重新分配知識、財富和權力」的執政原則下，艾爾政府採行偏 好低薪階級和勞工的重分配政策。因此，震懾於經濟情況之惡化、為了捍衛工會 盟友之利益， 以及在為了實現收入再分配和社會保障統合的願景下，通過諸項 有關薪資調漲和薪資相關福利的社會法，包含《特殊使能法》（Enabling Act on Income Formation and Employment Protection, Machtigingswet 1974）之措施，以及 同意通過爭議較大的社會津貼和契約型工作者的薪資掛鉤之制度，即最低薪資，

當時艾爾政府面臨石油危機採取的反應性政策是實行強制工資、物價和能源 之管制。在強調「重新分配知識、財富和權力」的執政原則下，艾爾政府採行偏 好低薪階級和勞工的重分配政策。因此，震懾於經濟情況之惡化、為了捍衛工會 盟友之利益， 以及在為了實現收入再分配和社會保障統合的願景下，通過諸項 有關薪資調漲和薪資相關福利的社會法，包含《特殊使能法》（Enabling Act on Income Formation and Employment Protection, Machtigingswet 1974）之措施，以及 同意通過爭議較大的社會津貼和契約型工作者的薪資掛鉤之制度，即最低薪資，