荷蘭福利國家的歷史演進

壹、歐洲福利國家起源的共有基礎

一般而言，現代福利國家的現身和確立通常被歸因於第二次世界大戰。由於

當時歐洲是主要的戰場，不僅在基礎建設方面百廢待舉，更留下一批無所適從、

亟待安置的難民，為了快速恢復歐洲各國的政治、經濟和社會穩定，在美國馬歇 爾計畫的經濟資助下，開啟了歐洲國家集體建立協調市場經濟（Coordinated Market Economy, CME）制度和社會安全體系的歷史新頁。我們可以說，就規範 性意義而言，歐洲福利國家的大批建立，是創造一套因地制宜的福利體制，以維 持戰後歐洲各國社會團結、對抗社會排除的方案；就經驗性意義而言，則是在重 建資本主義經濟體過程中，處置社會問題的必要性制度建立。總體而言，這個過 程也同時構成荷蘭現代國家形塑的重要部份。

然而，「福利」（welfare）並不是一個在二次大戰後，突然出現的概念。以英 國為例，「福利」的浮現，最早可追溯至1601 年，英國伊麗莎白女王時代的《濟 貧法》（the Elizabethan Poor Law, 1601），其重要意義在於將救濟貧窮者的責任從 私領域之慈善團體，諸如教會或教區團體，轉移至公領域之政府上（Ferguson，

1992：54-55）。也就是說，維持國家公民基本生存權利一事，逐漸成為國家公共 權力領域的義務，公民之生存權不再任由其於社會中的競爭力決定，而是在國家 政府的責任下，必須擔負著救濟公民的義務。就此開始，公民和國家在個人生而 自由的生存權益上，產生了積極的權利義務關係。

「福利國家」一詞最早由天普（William Temple）於《公民與教徒》（Citizen and Churchman）提出，當時被用來取代希特勒（Adolf Hitler）和墨索里尼（Benito Mussolini）主張的「權力國家」（詹火生，1992：5）。之後被英國貝佛里奇爵士

（William Beveridge）引用於其《貝佛里奇報告書》（the Beveridge Report, 1942），

其報告原名為《社會保險暨相關服務報告》（Social Insurance and Allied Services）， 是二次戰後英國工黨政府建立福利國家之基礎。

此報告書不僅樹立了英國福利國家發展的旗幟，也使福利國家的概念開始廣 為流傳。在威連斯基（Harold Wilensky）的定義下，福利國家是指「政府保障每 一個國民的最低所得、營養、健康、住房、教育之水平，對國民來說，這是一種 政治權利，而非慈善。」（林萬億，1994：7-8）。

英國社會學者馬歇爾（Tomas Marshall）以西歐國家和英國作為觀察對象，

對於國民權利地位的演進提出其看法與理論，他認為國民權利依照近三百年來的 時間次序發展，可以辨識出三種面向：市民權（civil right）、政治權（political right）、社會權（social right）。（郭忠華編，2007）

其中市民權指各種與個人自由相關之權利，包括言論自由、人身自由、信仰 自由、財產權保障等，是十八世紀起，個人身分與地域關係脫鉤後，而產生個人 領域的獨立、經濟自由；自十九世紀起普遍成年人皆享有職業自由、締約自由的 自由市民權，事實上，市民權的內涵與擴充伴隨著市場經濟發展而來，並至近代 擴展至政治權力之爭取，然而儘管如此，在國家和國民間的契約關係中，形式上 人人享有自由權與政治權，但實質上仍受限於經濟之不平等，則無法使位於財富 分配弱勢的一方有效的成為社會中的一分子，因此，至二十世紀成為爭取社會權 的時代（孫迺翊，2008：603）。

換言之，在資本主義發展的脈絡下，社會主要發展逐步顯現的特徵便可依此 區分為：經濟發展的自由化、政治發展的民主化與社會事務發展的國家化。其中 社會事務的國家化標示著國家對於社會福利制度的安排不僅具備干預的公權 力，也同時具有正當性。

密須拉（Ramesh Mishra）認為福利國家之政府「能夠且應該負起責任以保 障所有國民擁有一個過得去得最低生活標準」，指出福利國家的主要三個原則和 意涵：第一，是國家規制市場經濟的必要性，第二，國家提供的社會服務不僅必 須隨著複雜的社會變化形成，以符合人民需要，而且具有普及的精神，其對象是 全民，第三，國家還將因此形成特殊的制度以便達到福利國家的目標，例如：建 立所得或資產審查制度（income or means test）釐清扶助之對象，亦便於形成一 個社會安全網，作為維持人民最低生活標準的指標。因此，福利國家為了統合充 分就業、建立普及式社會服務和社會救助等，設計多種制度形成一個制度式的福 利國家（institutionalized welfare state）（林萬億，1994：8）。

此外，布里格斯（Asa Briggs）認為福利國家是一個國家透過政治與行政機

構，有計畫地運用組織力量，努力修正市場力量，因此，在布里格斯的觀察中，

福利國家的發展過程中有五項核心概念必須放在歷史脈絡裡考察，其分別為市場 力量，社會事故，組織力量，服務範圍和最低生存需求標準的演變。而我們亦能 發現福利國家的核心概念轉變受到歷史變遷的影響（林萬億，1994：8-11）。

以歷史縱線來觀察，我們可以得知福利的產生來自於人民的需求，過去這些 由私人財主或宗教慈善團體自願性、慈善性和任意性的救助，便隨著市民權利義 務內涵的轉變，逐漸演變為國家政府的責任。

就荷蘭而言，十七至十九世紀時，政府曾運用「習藝所」（Workhouse）的方 式，吸收城市中的流民，無論是乞丐、殘障者、罪犯、兒童或老人，統一收容後，

讓他們進入習藝所工作，同時英國還設立了《習藝所法》（the Workhouse Act of 1969）。最早的國家干預社會立法是 1874 年通過的《童工法案》，然而荷蘭真正 建立起所謂現代福利國家的時機卻是第二次世界二戰以後，戰後殘破的歐洲百廢 帶舉，社會充斥許多亟待振興的工事與等待就業換取溫飽的勞動人口，同時間，

受到美國新政與貝佛里奇報告的鼓舞，荷蘭改革者著手立法，開始漸進的創立其 福利體制（Angresano，2007: 122）。

另一項刺激來自1940 年代雇主與工人的態度改變，雇主視社會騷動為經濟 復甦的最大威脅，而主要的經濟轉型朝向工業發展進行，有賴資方與勞方的合 作，因而產生需要勞資雙方達成社會契約，創造經濟繁榮發展的環境。在以恢復 經濟繁榮的指導原則下，歐洲各國無疑地接受了福利體制，甚至運用它「收編」

了無產階級，以換取他們在政治與社會方面的合作。

同時，建立福利國家也為各國帶來整合近代社會法與社會權利體系的契機，

二次大戰以前，各國的福利發展不僅相當鬆散、零碎且幾乎沒有系統性可言，但 結合經濟發展與社會保護的指導原則卻在事實上強化了各國人民的政治效忠，成 為一種以國家為疆界，以民族為主角的命運共同體的國家發展模式。

普遍而言，歐洲國家建立社會救助的階段有兩個時期，即1883 年至 1892 年 或1892 年至 1908 年，荷蘭的勞工補償計畫始於 1901 年，但直到 1913 年才建立

退休及失能機制。同樣的，當多數歐陸國家在二戰前後大幅建立社會安全體制 時，荷蘭要到1960 年代才開始這麼做。這個現象來自荷蘭與眾不同的統合主義 制度，儘管荷蘭統合主義提供重要社會部門利益的代表機會，但是這些利益卻和 荷蘭柱化社會相應產生，也就是按照教派差異而生的利益，和一般統合主義國家 壟斷性利益來自社會階級區分的情況迥異（Cox, 1993: 205）。

荷蘭統合主義的設計是為了鞏固保守政策的決策過程；就歷史的發展看來，

荷蘭社會中的教派力量向來不關心福利國家的建立，他們認為社會的福利需求需 要由非國家行為者來供應。²因此，充斥教派力量的統合主義架構中直接窒息了 建立大福利國家的可能性，否定福利制度的設立不是利益團體較量後的勝負結 果，而是統合主義框架中優勢團體的目標。事實上，荷蘭統合主義的結構和功能 決不是意外地相互呼應，因為這個制度是教派政黨於二十世紀初期建立，用來壓 制社會黨左派甚至自由黨右派，而能繼續維持教派政黨優勢的制度（Cox, 1993:

206）。

二次大戰前，荷蘭的福利制度零碎且缺乏系統性的建置，主要只有工人保險 和社會救濟，前者僅限於具勞動經驗且參加保險者受領，相關賦權規定嚴格，後 者主要由私人慈善團體，或教派慈善組織提供最低生活金之救濟（Cox, 1993: 20）。

貳、戰後荷蘭福利資本主義的建立

事實上，福利國家的成立就是政治性的安排，在資本主義為經濟發展的指導 原則下，歐洲福利國家建立所謂的「協調市場經濟」（Cordinated Market Economy, CEM）模式，以德國和荷蘭來說，他們被稱為萊因模式（Rhine Model）或萊因 資本主義（Rhine Capitalism），其是法國經濟學家阿爾貝（Michel Albert）於 1993 年《資本主義對抗資本主義》（Capitalism Against Capitalism）提出，認為德國資 本主義發展模式有別於盎格魯薩克遜的自由市場經濟模式，其完備經濟發展法規 和競爭建制之餘，同時重視社會市場的建構，主張管制的勞動市場政策及允許勞

2 就此點而言，荷蘭社會中教派力量強大而阻礙福利體制發展的背景和美國相似。

資協商對政策的作用。

儘管歐洲資本主義以自由市場經濟發展為本，但是這個「自由市場」並非真 正完全達到經濟學古典自由主義的「自由放任」，相較於英國和美國的盎格魯薩 克遜模式，即「自由市場經濟」（Liberal Market Economy, LME），歐洲福利國家 政府對市場經濟運作是高度干預的，因此亦可稱一福利資本主義經濟體（welfare capitalism economy）（Esping-Andersen ,1990）或「社會資本主義」（social capitalism）

（van Kersbergen, 1995）。

資本主義的多樣性的研究途徑支持者，研究生產的社會系統（social system of

資本主義的多樣性的研究途徑支持者，研究生產的社會系統（social system of