荷蘭病診治之政策過程

壹、重新找出病灶

1970 年代晚期，主要問題是公共財政及失業問題。為解決嚴重的失業與福

利依賴問題，荷蘭政府起初的反制措施主要在控制社會支出 ，企圖減少福利案 主，基本上沒有革新福利制度的策略，只是維持制度的支付能力，但是沒有對症 下藥的結果是：福利案主持續增加。

一份早在1976 年就由工商業及工會專家代表組成的聯合建議報告此刻才受 到重視，其內容指出私部門企業需要透過較低的薪資和能源成本來提高獲利，政 府應該鼓勵去中心化的薪資談判，並允許部門間適度的薪資差別，認為公部門就 業薪資制度應與私部門脫鉤，減少公共支出和財政赤字，並從刺激就業的角度重 新審視社會安全制度等（張文成譯，2008：91）。

1981 年至 1983 年，無論就國際標準或者戰後荷蘭的經濟歷史來說，歷經了 最嚴峻的情況：國家收入連續八季下降，淨投資率從1973 年前的 7%至 1970 年 代末期的2%，失業率不斷創新高，公共財政赤字惡化，競爭力低落，經濟成長 率減低等，造成政策方向的大轉變。在層出不窮的問題中，最引人注目的是公共 財政和失業率的表現，前者赤字狀況在五年內加劇了兩倍，而失業率問題在於企 業大量裁員，是工作機會的喪失，但伴隨而來的是工會參與率的下降，並有更多 人因此轉向福利依賴（Hemerijck, 2003: 52）。

經過短命的中左聯盟政府試圖以凱因斯危機管理策略應對後，1982 年基督 教—自由派聯盟政府在不廢話（no nonsense）的政策下上台，其主要執政目標是 恢復經濟體競爭力，並降低預算赤字。所有無關緊要的福利必須停止（Becker, 2000: 223）。

然而在現實中，緊縮的爭論比福利哲學和意識形態更重要。1970 年代晚期，

就開始實施暫時性最低薪資凍結，據此降低最福利的程度。1982 年後，呂貝爾 斯政府開始移除一些無關緊要的福利方案，在社會救助中提高申請福利之資格，

刪減最高邊際所得稅至60％，並調高社會安全保險。但這些努力一直到 1989 年 基民黨和工黨政府上台後才真正成功減少預算赤字（Becker, 2000: 225）。

此外，政策制定者越加意識到高實質薪資，失業和不穩定公共財政之間的因 果關係，他們從原本在乎的「如何刺激需求」轉向「如何調控供給」，政策調整

也因而改變了重點（Hemerijck, 2003: 53）。

儘管「硬貨幣政策」（hard currency or strong money policy）對於高度依賴國 際貿易的荷蘭來說非常重要，硬貨幣的價值在於其足以成為最值得信賴的國際通 貨，但維持硬貨幣需要滿足幾個條件，諸如：低通貨膨脹率、政治穩定、可靠的 貨幣政策或財政政策，或有貴重金屬最為後盾等。能提供總體經濟環境較佳的穩 定性，但也意味著國際政治經濟體的變動必須由國內自動且彈性的薪資調節和生 產力增加來回應，才能保有對外出口的競爭力。當政府將通貨膨脹至於掌控之 下，薪資和福利體制成為政策調整的主要目標（Hemerijck, 2003: 53）。

貳、不廢話政策

1982 年是荷蘭福利國家和政治上的一個關鍵轉捩點。1982 年 9 月大選後，

由基督教民主黨（CDA）和保守的自由黨（VVD）組成聯合政府，開啟連續八 年，中間偏右的「緊縮內閣」（austerity coalition），並使得整個 1980 年代的工黨 幾乎只能擔綱完全反對黨。「緊縮內閣」以來自基民黨的路德呂貝爾斯（Ruud Lubbers）為首組成呂貝爾斯政府，其以「不廢話」（no nonsense）為座右銘，展 開緊縮性的政策改革，11 月 22 日的政策宣示中，揭示了呂貝爾斯政府的三軌政 策重點：第一，激烈的公共財政體系再造，以減少財政赤字、利率和通貨膨脹；

第二，透過減少勞動成本、勞動管制和勞資關係再造來強化市場部門，促進市場 獲利；第三，以不額外增加企業成本的方式（cost-netural），即工作分享

（job-sharing）來減緩失業現象。（Green-Pedersen, 2002: 96; Hemerijck, 2003: 53）

確認緊縮為指導原則的政策後，荷蘭政府能更加自由地掌握公部門財政，

1983 年春天，在準備 1984 年年度預算案時，政府決定進行公部門體系的緊縮，

其第一步就是刪減文官薪水，設立最低薪資並砍除3.5%的福利，造成公部門工 會的不滿與騷動。隔年公務員組成抗議團體上街，但卻發現自己的孤立無援

（Hemerijck, 2003: 54-5）。

1982 年同時也是公、私部門薪資連結斷裂的開始，由於公部門的薪資和福

利均不再是國家合理補償的範疇，公部門僱員開始自動發展內部的勞動關係。同 時，1985 年國會立法結束對弱勢部門的補助機制。原則上，只要合乎內閣規範，

雇主和工會得自由地協商。接下來的十年，政府部門內的勞動關係開始正常化，

由於文官已經喪失多數的特殊待遇和年金、遭遇遣散的就業保障，文官工會形 成，並加入爭取緊縮時期福利權益的行列，諸如：遊行或集體薪資議價。

（Hemerijck, 2003: 55）因此，無論是私部門或公部門都面臨不得不接受緊縮的 事實，間接促成公私部門內勞資關係必須重建的必要。

基民黨和自由黨連續兩屆，八年的聯合內閣執政下，破除了先前統合主義決 策模式的困境，一項關鍵的理由是呂貝爾斯政府不再以追求全就業（full

employment）為政策的首要目標，也因此鬆動了統合主義決策的中心化議價體 系，政府不必再干預勞資雙方的薪資議價，相反的，政府追求的是勞資雙方達成 共識後，祈禱雙方的議價結果不要直接影響到政府的公共支出（Hemerijck, 2003:

53）。

 呂貝爾斯政府的做法是：中斷薪資指標和公私部門內因應薪資上漲的相關相 關法令以及社會福利。這作法的重要意義是將工會和工會運動逼到死角，由於失 業率惡化，加上政府不再擔保工會的議價地位，突顯工會於薪資議價決策方面權 力的失勢。然而，相對其他歐陸國家而言，荷蘭的工會力量一向呈現較為鬆散的 組織形態和密度，在緊縮時期，保障與雇主利益攸關的政策才是急欲減少公共支 出壓力的政府偏好。

參、瓦森納協議

瓦森納協議（Wassenaard Acccord）的具體內涵是鼓勵社會夥伴之間的合作 擴大，以政策而言，即以薪資節制換取降低工時，因而減少失業，並重建企業的 獲利性；以制度結構而言，即荷蘭勞資關係結構的去中心化。就統合主義的重要 性而言，確實被弱化，但在政治環境的制度架構中，依然是不可或缺的部份，並 具有半公共地位（semi-public status），使得荷蘭社會經濟決策回歸共識決策的傳

統風格。對協商經濟體來說，荷蘭統合主義的制度框架相對於結構完整而集中的 傳統形態，已經鬆綁原有的協商架構，開啟次要層級間部門的協商，但依然發揮 作用而不必重新再造制度。對雇主而言，瓦森納協議預先排除了政府干預的機 會，讓勞資雙方享有獨立的決策空間（Hemerijck, 2003: 54）。

瓦森納協議的效果快速而顯著的在兩年內發揮，將近三分之二的集體協議在 一年內完成更新，兩年內薪資價格補償停止，並且年度工作時數刪減達5％。在 1985 年以前，《生活成本條款》（cost-of-living clauses）名存實亡，集體薪資協議 中，剩不到10%的薪資協議還保有全額償付的薪資調整條款。按實質薪資計算，

荷蘭勞動者平均實得薪資減少9%。（Hemerjick, 2003）

經過1970 年代這個幾乎無法完成統合主義議價決策的十年後，在政府的督 促下在1982 年 12 月建立雙方的社會契約—瓦森納協議（Wassenaar Accord）。就 統合主義的決策模式看來，事實上是統合主義的決策方法和行為者發生了變化，

而不是統合主義的全盤瓦解。1982 年的勞資社會協議形成，是一項「路徑突破」

（path-breaking）的統合主義再現（Hemerijck, 2003: 53）。

我們可以說，荷蘭二戰後建立起的原有之統合主義模式因此調整了，隨著外 部衝擊的不確定性增加，和國內一連串社會經濟發展的新趨勢產生，固有的統合 決策框架也需要跟著調適，在沒有調適成功的1970 年代，只是累積更多懸而未 決的社會經濟問題，加劇「荷蘭病」現象。

而瓦森納協議也開創了直到1990 年代晚期，未曾間斷的薪資限制。儘管其 形成儘管衝擊原本就不強的工會實力，但也讓工會認知道社會經濟發展面向上必 要的調整，漢繆海克即指出：工會因此理解到更多的投資和更多的獲利才是創造 工作機會的對抗失業率的先決條件。我們可以說1982 年起的所有薪資協議都不 斷的重新確認薪資限制的必要性。名目薪資的增長為零，而自1980 年代起，所 有部門協商的基礎都為了預防通貨膨脹的增長。只有1992 和 1993 年，協商薪資 的增加超越通貨膨脹率0.5%。據估計，1990 年代增加的 40%工作機會來自延長 的薪資調節策略。（Hemerijck, 2003: 54）。

肆、薪資調節策略

挽救荷蘭急速喪失的國際經濟競爭力，以及紓解嚴峻的福利制度壓力關鍵在 於重新恢復荷蘭協調市場制度的良善機能。失調的國內經濟景況將使得以國際經 際環境為資本積累命脈的荷蘭處於全球化中的劣勢，因此，重新建立國內勞資雙 方的合作與平衡成為第一要務，具體的政策是瓦森納協議樹立下的薪資調節

薪資調節策略增加就業機會的方式有三方面，首先，藉由恢復企業獲利性，

創造投資和工作機會增加的必要，一開始，企業將獲利用來平衡公司財務，而非 設立投資策略，荷蘭經濟回春的模式顯示出：早期成長主要來自出口，伴隨漸進 增長之就業，投資和消費；其次，薪資節制對於製造業商品，可貿易服務在外國 市場的競爭力有很大幫助，提升經濟體外貿部門的出口淨利和成長；第三，其使

創造投資和工作機會增加的必要，一開始，企業將獲利用來平衡公司財務，而非 設立投資策略，荷蘭經濟回春的模式顯示出：早期成長主要來自出口，伴隨漸進 增長之就業，投資和消費；其次，薪資節制對於製造業商品，可貿易服務在外國 市場的競爭力有很大幫助，提升經濟體外貿部門的出口淨利和成長；第三，其使