荷蘭福利體制之質性改革

壹、荷蘭奇蹟再檢視

所謂荷蘭的就業奇蹟的論述來自1980 年代至 2000 年，失業率由 12%降至 3%的表現。直到 1990 年代前，荷蘭就業和失業的表現都落後其周邊國家。1990 年代，當各國因蕭條而遭遇經濟停滯的打擊，為失業率高升和財政短缺而煩惱 時，荷蘭表現是相反的，就業率提升、失業率降低，並且荷蘭人正忙著改革其福 利體制，以就業表現而言，當時唯一能與荷蘭比擬的國家只有丹麥，奧地利、瑞 士和挪威，其失業率也都低於5%。在歐洲之外，荷蘭的低失業率等同自由市場 主義國家，如：紐西蘭及美國的水準。（Becker, 2000: 231-2）。

荷蘭奇蹟的「奇蹟」主要是就勞動市場表現而言，但這是因為荷蘭一開始的 就業表現太糟糕，而且其中還包含許多女性勞動力，其自1973 年起加倍成長。

1960 年代中期以前，基督教保守主義為主流價值荷蘭社會中，女性空間是廚房，

其勞動參與率很低。1965 年至 1975 年間因為社會柱化瓦解而產生的激烈文化變 遷改變女性地位，並就此影響女性進入勞動市場的選擇。大部分的荷蘭女性從事 部份工時就業，直到1990 年代早期，荷蘭女性的部份工時就業才真正大爆發

（Becker, 2000: 232）。

不同於原本就相當重視男女平權和勞動參與的北歐國家，荷蘭作為一個基督 教觀念強而社會相對保守的消極福利國家，其客觀的社會經濟條件是不利女性就 業的，這點從荷蘭的公共兒童照護設施發展落後可以獲得證明。加上性別不平 等，部份工時工作成為已婚婦女結合家務與經濟獨立的唯一方式。也許因為托兒

設施之不足，女性想全職就業者也不超過10%，相對在丹麥或瑞典，女性轉入全 職意願較高（Becker, 2000: 232）。

就部份工時工作而言，可以預期的是充斥著低薪工作，最低薪資的相對調降 使服務業部門創造更多位女性就業者而生的低薪工作，這一方面也能解釋為何 1990 年代的性別所得不平等加劇。然而最低薪資對就業的影響不該被誇大，與 有最低薪資的法國和沒有最低薪資的德國相比，他們都無法額外創造工作機會

（Becker, 2000: 234）。

荷蘭部份工時工作的發展不僅只是已婚婦女主要的就業故事。荷蘭男性從事 部份工時就業者高達16%。1970 年代末至 1980 年代早期，公部門雇傭者（public employers）即透過提供健康照護和教育部門的部份工時工作，作為多多釋出工 作機會的方法。當時部份工時就業既非公共政策的重要面向，亦非由工會所支 持，它就這樣發生了。現今，部份工時工作也成為多數失業者的進入勞動市場的 途徑，將近四分之三的失業女性和40%的失業男性投入部份工時就業，這在歐洲 是唯一的特殊景觀，因為其他歐洲國家男性的部份工時勞參率約僅為10%。

（Becker, 2000: 233）。

由此可知早在1980 年代中期開始，荷蘭勞動市場的彈性化程度便不斷深 化，對於提高企業獲利率有顯著的幫助。

當勞動市場參與因為部份工時就業而提高，相對勞動量的增加並不會如總體 就業率指示般的激烈。在荷蘭，就業率自1980 年代以來劇烈提高，但相對勞動 量增加卻沒有這麼誇張。比較而言，荷蘭的勞動量還是偏低的，美國和丹麥的勞 動量將近70%，而德國也有 60%，荷蘭即使產生就業「奇蹟」，其勞動量甚至尚 不如德國（Becker, 2000: 233）。

我們可以說，就業奇蹟的真相是：全職工作拆分為部份工時工作，讓大家一 起分享工作機會。這也說明為何荷蘭人就業時數，低於其他資本主義國家。或許 我們可以不用悲觀的看待部份工時就業的趨勢，因為也許是未來社會的工作形 態，即不必然需要創造典型全職，或全就業型態。有關荷蘭的就業發展可以說令

人印象深刻，但沒有到奇蹟的程度。

除了就業形態的重分配外，薪資節制與和諧的勞資關係亦能說明就業增長，

這兩者在制度和政策上都是互補的關係。我們可以說屬於新古典鎖鏈

（neo-classical chain）一環的薪資節制，能促進國際競爭地位、獲利性、提升投 資和增加就業，但在荷蘭這個效果並不明顯，因高獲利未帶來出口或投資的增 加。另一個好聽的說法是統合主義奏效，工會體認到薪資節制的必要性，但這種 看法沒有正式考量到權力關係的作用（Becker, 2000: 233）。

荷蘭的失業率計算方式亦是特殊的。官方登記的標準失業率很低，因為只計 算積極求職者的未就業率，實際上，總體勞動人口數的未就業率（non-employment rate）更高一些，這暗喻著荷蘭社會的幾項特性：第一，高比率的退休人口，這 種歐陸國家的特質相對於盎格魯薩克遜世界，可稱為「退休者國家」（pensioner states）。第二，從申請失業救助的案主數量看來，有不少人被隱藏在社會安全制 度中。第三，其中大部分的失業者被涵蓋在《職業失能保險法》下，1996 年的 數據約92 萬人，將近 40%的就業人口，並幾乎是其他可相比國家的兩倍。事實 上，荷蘭《職業失能保險法》成為將近50 萬長期失業者的特殊安全網，一位荷 蘭專欄作家說：這是一個很高的壕溝，掩護著失業大軍，因此，我們得以和平共 處。工作的重分配不僅趨向部份工時，也落在年輕人和較健康者身上（Becker,2000:

234-5）。

以客觀的標準來看，荷蘭依然是一個中度就業、低度勞動量而高度未就業的 狀況。依照經合組織的廣泛失業定義看來，荷蘭自1983 年達 26%的失業高峰過 後，自1986 年以來維持 24%的廣泛失業率。另一個說法是，許多登記失業者轉 歸類為非就業者。簡言之，貝克認為荷蘭失業率自1980 年代中期以來便沒有降 低過。（Becker,2000: 235）。

蔚為世界先進資本主義國家稱許的「荷蘭奇蹟」，就荷蘭學者貝克的具體觀 察和研究，事實上存在諸多疑點。特別是部份工作工時以及女性大量進入勞動市 場而形成欣欣向榮的就業奇觀，是否真的值得仿效？但就筆者的觀點，提出對荷

蘭奇蹟的質疑更有助於我們研究在這種後工業化的勞動結構轉變下，勞動市場政 策能夠發揮怎樣的積極作用？當典型就業形態無法在演化中的社會經濟體中被 接受，那非典型就業類型是否能成為下一個世代呼應產業變化的就業型態？

事實上，經過就業奇蹟的革命，荷蘭高度彈性就業、和女性部份工時就業的 狀況也間接改變了家戶收入模式，構成荷蘭特有的「一個半」賺食者

（one-and-a-half earner household）類型，亦即家戶薪資收入來自一份典型全職就 業，一份非典型部份工時就業。這樣的變化並未在目前釀造出任何有害的社會風 險，且為荷蘭家戶成員所認可而普遍地發展中。

貳、順勢而為的《職業失能保險法》改革

一、問題之發現

《職業失能保險法》是使得荷蘭福利體制最與眾不同的特殊設計之一，其不 僅針對所有工作者提供普及的保險津貼，所得替代率的優渥程度還是前所未見，

高達八成，即便緊縮後，亦依然保有七成（Hemerjick, 2003: 51）。但是 1970 年 代至1980 年代的荷蘭病直接揭露了這個制度的危機和弊端，經過 1980 年代一連 串針對避免公共財政體系崩潰的應急式政策作為特效藥，1990 年代開始，福利 體制成為荷蘭政府理所當然的診治對象，首要目標就是《職業失能保險法》。

社會安全體系的危機環繞在《職業失能保險法》成為提早退休和勞資關係重 構的主要途徑。這項社會法的問題主要有三點：第一，它沒有區別不同因素引起 的失能，導致賦權門檻極低，另外，失能的定義是源自社會性的風險，而非單一 的職業性風險失能，這個定義和職業保險的寓意不吻合。第二，既然這是具有勞 動市場考量的社會立法，應該考慮失能程度對案主工作能力的損害程度，和其因 此喪失的勞動市場機會，《職業失能保險法》作為一種賦權基礎，必須重新評估 工作者的傷害和尚存的能力，由此出發為其尋找下一個工作機會，但《職業失能 保險法》在這方面未有完整配套措施（Hemerijck, 2003: 57）。

第三，失能和疾病福利緊密相關，案主於第一年可運用疾病福利，之後可符 合領取失能福利資格，但是兩者建立的機制卻完全不同，疾病給付來自雇主，而 失能給付來自案主就業期間繳納的保費，換言之，工作者的貢獻度存在不合理的 全國統一標準，沒有考量到存在不同產業而面臨的風險機率和程度。此外，多數 公司的疾病給付額替代率為百分之百，而對失能給付的補助也相當優渥，使得《職 業失能保險法》成為最棒的退休方案(Hemerijck, 2003: 57-8)。以上種種呈現《職 業失能保險法》制度的極大缺失。

為什麼荷蘭失能津貼的給付條件如此優渥，漢繆海克（Anton Hemerijck）指 出，除了失能定義廣泛、失能程度和勞動機會的一併考量及高所得替代率以外，

最關鍵的因素是荷蘭福利機制的核心：責任和控制的治理失效（Hemerijck, 2003:

58）。

在《職業失能保險法》的運作上產生道德風險的問題。疾病和失能給付由工 業保險局統籌管理，它接受來自雇主為員工繳納的保險金，亦有責任監督員工健 康，但這個制度卻因缺乏醫療檢驗的透明度，和勞資雙方在經濟誘因的權衡下，

存在遭到濫用的風險，成為雇主避免開除冗員，而僱員可以不勞動而獲得福利的 便宜行事辦法，特別針對年老員工，同時也為了避免產生社會摩擦（social friction），畢竟對雇主而言，將冗員保留在正式的雇用名單中成本遠高於支付其 疾病及失能津貼的成本。加上，醫生能寬鬆的解讀勞動市場條款，使員工直至退

存在遭到濫用的風險，成為雇主避免開除冗員，而僱員可以不勞動而獲得福利的 便宜行事辦法，特別針對年老員工，同時也為了避免產生社會摩擦（social friction），畢竟對雇主而言，將冗員保留在正式的雇用名單中成本遠高於支付其 疾病及失能津貼的成本。加上，醫生能寬鬆的解讀勞動市場條款，使員工直至退