人口增減變化，是由自然增加率與社會增加率兩者所構成，一個地區人口的 增減，除了人口出生、死亡互相抵銷的自然增加之外；人口的移入與遷出也是一
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
個主要原因。在本研究中則著重的於社會增加率，尤其是1966年1972年間高雄市 前鎮區之社會增加率。其數字所呈顯代表的意義是當時由外縣市移入當地的人口
，也可直接證明由於當時國家經濟政策的推行，導致大量鄉村剩餘勞動力湧入高 雄市，尤其是當時的前鎮區，並相當程度解釋了新草衙違建聚落的形成。
根據陳震東(1988)的研究，1946年高雄市人口為132,166人，到了1986年增 為1,320,552人，四十年間，人口增加近九倍，平均每年約增加5.92%。就年平均 增加率來看，民國四十年代約為5.58%，民國五十年代略增為5.9%，民國六十年 代則降為3.48%，民國七十年代前期則又降為1.47%。民國五十年至六十年間，高 雄市人口增加77.34%，每平方公里增加3342.62人(見表3-4)。諸市區中以前鎮區 之增加率最高，達185.27%，每平方公里增加4374.4人(見表3-5)。
就長期趨勢來看，光復後高雄市之社會增加率呈現先升後降傾向。就年平均 社會增加率而言，民國四十一年至四十五年間為10.48‰，民國五十一年至五十五 年間再增為20.23‰，民國五十六至六十年間又上揚為38.88‰，達到最高峰，此後 逐期下跌，民國六十一至六十五年間降為10.24‰；民國六十六至七十年間再降為 5.39‰，民國七十一至七十五年間又降為1.18‰(陳震東，1988：213)( (見表3-3)
。
表 3-4 高雄市人口數與人口成長指數，民國 35~90 年（1946-2001）
年 人口數 人口
指數 年 人口數 人口
指數 年 人口數 人口
指數 年 人口數 人口
指數 年 人口數 人口
指數 35 132,166 100 46 388,848 294 57 719,899 545 68 1,172,977 888 79 1,380,477 1,045 36 170,604 129 47 411,666 312 58 784,502 594 69 1,202,123 910 80 1,391,573 1,053 37 192,210 145 48 438,429 332 59 828,191 627 70 1,227,454 929 81 1,401,167 1,060 38 247,487 187 49 467,931 354 60 871,824 660 71 1,248,175 944 82 1,405,349 1,063 39 267,515 202 50 491,602 372 61 906,527 686 72 1,261,743 965 83 1,410,799 1,067 40 285,742 216 51 515,153 390 62 940,336 712 73 1,285,132 972 84 1,421,141 1,075 41 298,512 226 52 539,771 408 63 972,828 736 74 1,302,849 986 85 1,429,828 1,082 42 316,193 239 53 566,471 429 64 998,919 756 75 1,320,552 999 86 1,434,881 1,086 43 334,248 253 54 596,092 451 65 1,019,900 772 76 1,331,675 1,008 87 1,449,222 1,097 44 352,201 267 55 632,662 479 66 1,041,364 788 77 1,352,441 1,023 88 1,468,904 1,111 45 371,225 281 56 669,146 506 67 1,063,797 805 78 1,368,158 1,035 89 1,483,032 1,122 90 1,494,457 1,131
註：人口數之單位為”人”；人口指數乃稱以民國 35 年人口數為 100，所換算成的 人口成長指數。
資料來源：取自吳連賞，2004。
另外觀察高雄市在1966年至1971年中，人口的社會增加有顯著性的提高，同 時期前鎮區的人口也有明顯的增加率，表示這段期間內前鎮區人口遷移的快速增
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
2.120/00，最低的1991-1995更低至-3.69‰。而比較台北、台中與高雄三都會帶
，高雄也是敬陪末座。唯1996-2000年的5年平均人口淨移動率稍微回升至1.57‰
，但仍呈低迷狀態，這些事實說明了高雄市未來人口成長，仍將維持一個持平而 微緩增長的保守趨勢。(吳連賞，2004：82-91)。
從上述人口分析，並對照前一章高雄市的產業發展，可具體說明高雄市的人
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
1967196719671967 105,202105,202105,202105,202 80,54780,54780,54780,547 669,146669,146669,146669,146 29.4229.4229.4229.42 1995 137,443 140,514 1,426,035 -2.22 19701970
19701970 125,023125,023125,023125,023 87,26887,26887,26887,268 828,191828,191828,191828,191 28.5528.5528.5528.55 1998 173,768 156,225 1,452,302 12.00 1947-1950 127.72 1951-1955 11.23 1956-1960 19.14 1961-1965 16.6 1966
1966 1966
1966----1970197019701970 38.3438.3438.3438.34 1971-1975 15.62 1976-1980 4.24
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
第四節 第四節 第四節
第四節 住宅政策與非正式部門的提供 住宅政策與非正式部門的提供 住宅政策與非正式部門的提供 住宅政策與非正式部門的提供
由歷史的發展來看，住宅作為人類文明的一種指標，具體呈顯了人類整體社 會發展的情境。而人類整體社會的發展基本上是一種衝突與危機的過程。在此歷 史過程的衝突與矛盾涵構中，住宅問題面臨幾個主要矛盾：一、住宅問題歷史發 展過程中的一個根本性衝突點，在於居住乃人類基本的需要；但在資本主義社會 體制下，它又是一種消費財，以商品的形式透過市場機制被生產與消費。但由於 住宅生產具有工期長與需大量資本等特性，遂使它成為稀有財，而不再能讓所有 人均消費得起，特別是那些社會弱勢，以及在一個社會分化和構成不平等的社會 結構中處於社會底層的人，面對生命中必需品的遙不可及與其所衍生的社會財富 不公平分配，勢必引發社會中持續不斷的對抗與衝突。二、住宅問題還沿著另外 一條歷史發展的衝突面被開展，它是由於人口移動所帶來住宅供給量與質的問題
。即在都市化過程中，人口快速流往都市，所帶來的不同問題：(1)量的問題：
必須在一定的地點為快速成長的人口創造居住的可能性；(2)質的問題：此種居 住可能性之塑造，必須符合居住者生活和健康的要求；(3)經濟上的考量：住宅 生產在財政上必須能照顧到社會廣大的階層，特別是那些中低收入者(曾梓峰；
1993：99-100)。
由於私人部門所營造的住宅經常昂貴，而且不足，加上大部分的人民收入少
，大多無法進入住宅市場，而第三世界國家本身的財力也不足，而且以經濟發展 作為第一要務，根本也沒有多餘的能力協助人民進入市場。因此，大多數第三世 界國家在人口極度成長的情況下，多無法控制都市蔓延，而忍受著不理想的居住 環境，包括：違章建築、過度擁擠、缺乏公共設施，即使合法的住宅，其品質也 非常差。而先進國家，則透過公私兩部門致力於國宅的興建，逐步解決了屋荒的 問題，但也加速了城中心的下濾過程，造成城中心的衰敗，以及產生各式各樣的 都市社會問題(黃世孟，1989：76-77)。
住宅政策係指一個國家或個人為解決住宅問題，追求良好的居住環境而設定 或採取之方法。(黃世孟，1989：75)。事實上，各國的住宅政策間存在著明顯的 差異，這些差異性特別突顯在不同策略性的取向和選擇上，它反應著不同社會發 展中特殊政治、經濟、社會和文化條件下的想像和政治實踐。然而，1970年代末 期，先進國家則出現了相當一致的住宅政策，透過社會住宅體系的設計在住宅建 設與都市建設部門建立起一種特殊的調節形式(曾梓峰；1993：101)。或許這些 調節機制無法完全移植至台灣，但卻為我們指出了未來思考的方向。
新草衙違建聚落的問題，本質上即是台灣住宅問題的縮影。過去它是高雄市 都市發展過程中，因工業發展創造大量就業機會，吸引雲嘉南大量農村人口往高 雄市移動過程中，住宅供給量不足與無法消費得起所造成的。但由於人們還是需
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
要住的地方，為節省交通運輸成本，便在工作地點附近搭起臨時住居，新草衙便 在它特殊的地理位置中，及高雄市政府疏於管理之下，成為違建聚落的最佳地點
，也就是在經濟發展過程中，由非正式部門擔負起住宅問題的調節功能。然而，
在經過高雄市政府「就地讓售」的處理過程中，及產業變遷與住宅下濾的影響下
，現在新草衙所需面對的問題，也已經變為住宅「質」與「經濟上考量」的問題
。因此為能了解新草衙的形塑過程，實有必要對台灣的住宅問題與住宅政策作一 簡單的了解。