集體消費壓力下的政策調節模式

都市政策的本質本來就在於維護資本主義制度，為資本累積的危機尋求出 路。因而都市政策將反映到資本累積所需的基礎建設投資，研究發展的創新與信 用制度的建制；其次則供應一般市民集體消費所需的公共財貨，包括社會再生產 所需的勞力再製(labor reproduction)設施與服務供應，包括醫療健保、社會福 利制度的維持；另方面則供應建立在社會控制下的教育、文化、休閒、傳播等制 度需求，藉以鞏固統治的正當性，合理化城市居民在資本主義體制下，受到資本 主義剝削的事實(Castell,1977;Harvey,1981;Sanuders,1993;引自吳文彥，

2002：2-8)。

60年代起的反抗都市更新運動(如美國、法國的例子)、以及70年代西歐的都 市運動(如住宅運動、保存與反更新運動、反文化運動、都市通勤運動、爭取公共 服務的品質與價格的運動)等等，都市動員的主要線索在於：都市集體消費的需 要、文化認同感的追求與地方政治自主性的實現等(Castell,1983)。其中爭取都 市集體消費，空間是權利而非商品，公共服務是社會再分配財富的機制，可說是 都市運動的主線，轉化了都市的價值觀(夏鑄九，1989：147)。

而曾梓峰(1993)則認為60年代以前的社會運動(尤指19世紀20世紀初的勞工 運動)，在本質上，與60年代的社會運動有甚大的區別。早期社會運動所做的抗爭，

可以說是為了社會的公平正義，或是一種對社會集體消費的訴求；而60年代以後 的社會運動，則是一種對特定社會宰制的反抗。且其抗爭的過程，則可視為人類 對其所處環境自我覺醒的過程。

有關台灣都市的研究指出，都市違建聚落的形構，首先由都市產業發展帶動 勞工需求，鄉村大量人口湧進都市，進而為都市土地住宅政策調節失當所深化，

而當時國家或都市當局為緩和都市集體消費問題的壓力，經常默許放縱違建聚落 的形成，對照於新草衙違建聚落的形構，對於集體消費的需求，高雄市政府每一 時期則都有其不同都市政策與調節模式，而每一都市政策在經過若干年後，也都 陸續產生新的資本累積危機，而新危機代表著需要新的調節模式。

一、拆除：

在1960年代中期，也就是新草衙違建聚落形成的初期，當時國家因剛被納入 新國際分工的行列，實施第三期的四年經建計畫，持續以鼓勵出口為導向的工業 化策略，並開始將都市建設列為社會建設的一部分，以促進都市有效率的運轉，

加速資本的累積。但當時關乎集體消費的住宅服務，國家在第四期四年經建計畫 中，雖也列入了國民住宅一項，但主要的政策工具也只有「國宅貸款條例」一項，

並無法發揮積極的力量。唯工業發展所帶來的大量城鄉移民一下子湧進都市，卻

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究

造成都市集體消費供應的不足，而由屬於非正式部門的違建，適時補充了這方面 的需求。但當時國家為了都市的景觀，採取了強力拆除的手段，後因成效不彰，

政策轉而承認違建的存在，並修改了「違章建築處理辦法」。

當時國家的情況如此，高雄市新草衙的個案，亦遵照著相同的軌跡運行。由 於高雄市的產業發展吸引了大量城鄉移民，當時高雄市屬於集體消費需求的國宅 興建數量有限，但人們還是需要住的地方，新草衙違建聚落因此產生。一開始，

楊金虎市長亦採取了法律告訴強力拆除的手段，後也因政策的無法執行，調節方 式開始轉為縱容新草衙違建聚落的迅速發展。

二、規劃讓售：

1970年代，國家干預都市住宅危機的方式，是在合法性危機的脈絡下展開，

台灣連續遭逢了退出聯合國、領導人改變及石油危機等的重大衝擊，內部產生嚴 重的信心危機。政府透過政治上增加本土參與的比例與擴大政府支出手段渡過這 段停滯膨脹期。1973年修訂公布的都市計畫法中，第六章「舊市區更新」對於都 市更新開始有較具體的規定。1975年公佈實施「國民住宅條例」，開始大量興建 名為解決中低收入者住宅問題的國民住宅，將「擴大住宅建設」與「增進社會福 利」共同納入「六年經濟建設計畫」的「健全社會發展」項目中，「六年國民住 宅興建計畫」（1976-1981）更宣示要直接興建國宅10萬戶，以打壓房地產炒作。

當時高雄新草衙的狀況則是王玉雲市長為取得在統治權合法性的危機下，大 開選舉支票，一方面拉攏新草衙違建聚落選票，另一方面則是安定當時的社會秩 序，新草衙違建聚落也因此獲得迅速發展的機會。1978年「大坪頂新市鎮」報奉 行政院核定列入十二項重大建設「開發新市鎮廣建國宅」項下予以開發，試圖解 決臨海工業區員工住宅的問題，進而達到解決新草衙違建問題的目的。但新市鎮 建設進行不久就步入失敗的命運，新草衙問題並未解決，因此開始進入違建土地 讓售的爭議階段。1982許水德市長終於通過具有都市更新精神的「規劃讓售」方 案。但由於公權力的不願介入，終使「規劃讓售」方案胎死腹中。

三、就地讓售

1980年代後由於政治的民主化與自由化，使得台灣長期積累的社會力得以釋 放。產業重心則由勞動密集或資本密集產業轉向技術密集與服務業。到了1982年 修正《國民住宅條例》時，增加「貸款人民興建」與「獎勵民間興建」兩項，同 時除了少數零星個案，因妨礙都市計畫、公共安全而遭到拆除之外，已不再大拆 舊違建，同時有意縱容違建的存在，給予水電設施的服務，甚至稅捐機關也加以 課徵稅款，希望以大量的供給來降低房價，緩和因都市集體消費而產生的政治社 會壓力，因此政府的住宅政策開始改向，希望藉由民間資本減輕國家負擔，同時 投入舊市區更新的公共資源也很少。但到了1987年由於國際熱錢的流入，造成住

第四章 新草衙地區基本問題

宅價格的狂飆，一般大眾已無力購買。造成台灣資本主義發展的勞動力再生產機 制中的集體消費環節又出了問題。

同一時期，新草衙由於「規劃讓售」的失敗，致使1988年市政府擬定修正案，

改採「就地讓售」方案，雖未獲議會通過，但政策已改向「就地讓售」的調節方 案。其間，吳敦義市長更為解決新草衙問題所編列的拆遷補償特別預算，改用於 此區公共設施的開闢，並決定等公共設施完成後再來解決土地讓售問題。1994年 在完成第一階段闢建公共設施後，重新研提「規劃讓售」方案，獲得議會通過，

終確定讓售範圍、對象、價格、方式等處理原則。

四、新危機與新調節政策

1980年代開始，台灣轉變為以高科技為主的產業結構，在美元走貶台幣升值 壓力下，傳統產業開始出走，而高雄市的情況亦是如此。在人們開始高度關切環 境品質下，屬重化工業高污染的產業，開始受到明顯的排斥。這一點從高雄臨海 工業區的沒落即可看出端倪，廣大的臨海工業區，但見關廠、停產、歇業、停工、

外移等已成主流，而過去同樣吸引外來人口移入新草衙的高雄硫酸錏廠、台肥三 廠、台塑南亞塑膠廠…等廠商，在同樣面臨轉型或外移的壓力下，原廠址已轉化 為多功能經貿園區。

過去審視整個讓售過程可說是成效不彰，完成讓售比率並不高，只將近整個 違建戶的1/3。主要由於高雄市政府對價格訂定的缺失與僵固性，讓新草衙居民對 高雄市政府的誠信產生質疑，致使居民均抱持觀望態度。過去是居民要求市政府 讓售，現在則是市政府鼓勵居民購買。

同時因為「就地讓售」只是將原本違法的佔建予以合法化而已，所解決的是 來自於政治社會上的壓力，但對於都市發展問題並無任何幫助，尤其是其背後所 隱含的社會問題。經過公共設施的開闢與就地讓售後，原本的磚造或木造房屋漸 漸被拆除重建，但也由於採就地讓售，致使許多違建戶也採就地改建的模式，於 是乎各種千奇百怪的建築於焉產生，土地或許合法擁有，但建築物若依建築法規 定，應該仍屬非法建築。過去是在城鄉移民與都市化過程中，住宅數量不足的問 題；但在產業變遷，資本累積模式改變，致使人口外流下，新草衙的問題也轉化 為“質”與“經濟上考量”的問題。

因此目前新草衙所呈顯的或許已脫離第三世界國家違建聚落的形象，但卻淪 落至與先進國家貧民窟同樣的窘境，巷弄寬窄彎曲與不連續、建築屋齡老舊、違 建林立、土地分割過細、新舊建築雜陳等現象。新草衙違建聚落面對此新危機，

所需要的將是一種新的調節政策。

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究