在過去許多學術研究，往往將與窮人相關的議題，置於社會的「邊緣」加以 論述，這樣的現象一方面論證了窮人在社會上扮演著弱勢族群的現實，另一方面 也反映出中心社會強大的宰制力量。但都市邊緣性並非僅指涉都市貧窮，也並非 單指人們是處於邊緣。邊緣性是一種意識型態(Castells,1972/1975/1977：
48,1983：179-190；Perlman,1976)，是指城市移民所造成的社會結構間的張力 情境所形成的城市條件。它錯誤地認為大部分都市的社會問題係由於許多人在空 間上與社會上處於系統之邊緣，因此如何整合為社會之主流成為政府主要之政策
。
而都市邊緣性也另有特殊含義，它指涉城市不能經由市場或公共制度之住宅 與服務的正常機制來提供大多數人的都市服務。然而，人們究竟還是需要有地方 住以及得到服務，因此產生都市違建聚落(squatter settlement)，發展出所謂 的簡陋小屋所形成的市鎮(shanty town) (夏鑄九，1988)。事實上，各個國家的 住宅政策間存在著明顯的差異，這些差異性特別突顯在不同策略性的取向與選擇 上，它反應著不同社會發展中特殊政治、經濟、社會和文化條件下的想像和政治 實踐。
相較於國際經驗，台灣的都市違建聚落形成，則接軌於後福特主義社會發展 時期，作為一種非正式部門住宅服務的特殊形態。由於在新國際分工中，台灣取 得一席之地，全力發展工業與資本主義，但在積累過程中，勞動力並未獲得保護
，同時勞工被迫要去承受都市政策的代價，即：有了經濟活力，卻沒有正式化的 勞動關係。而非正式化的勞動關係使得勞工不能以正常薪資來取得住宅與都市服 務，同時也使人們沒有能力組織自己，進而給政府壓力取得公部門的住宅與都市 服務。然而，大部分人還是需要房子住，因此在住宅與都市服務的廣大需求及公 部門供應不足下，而由都市非正式部門提供了。所以都市非正式部門成為台灣都 市的基本形式，其所提供的各項服務成為台灣作為一開發中國家納入新國際分工 的基本機制之一(夏鑄九，1988)。
因此台灣經由非正式部門的生產機制，生產了許多廉價低品質的住宅，提供 給都市中的較低收入者，緩和了1970年代因城鄉移民所帶來的都市住宅集體消費 的危機，但同時也形成了一個低品質的居住環境。當時為了緩和住宅的危機，政 府對於新違建採取更進一步放寬的態度，1983年「違章建築處裡辦法」第14條修 訂為『省、直轄市政府執行違章建築之拆除得擬定認定之基準，報由內政部核定
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
後行之』。據此，北高兩市與台灣省分別制定違建的拆除認定基準。「違章建築 處裡辦法」自1957年公布後，歷經1964年、1983年、1987年與1992年四次修正，
歷年來地方政府更頒布了許多的行政命令，可看出國家對於違建有意的縱容，以 緩和都市住宅問題的壓力。
根據許坤榮(1987)的研究，1970年代大多數住宅係仰賴非正式部門之運作而 被生產出來。住宅市場之非正式部門以其強韌而具活力的特質、以粗糙的生產技 術、透過特殊地方社會網路實現在既存的生產過程之中。生產了龐大的住宅量，
部份緩和了都市住宅危機。此外，違建在經濟社會層面也擔負了住宅及都市空間 的調節功能，且服務了住民及城市。違建戶並透過專業違建者及地方政治代理人 之中介，在權力的平衡中形成了特殊的連鎖關係。
作為非正式部門住宅服務的特殊型態，違建早期甚至承擔百分之三十的住宅 服務，從防空疏散、都市流通、城市美化到綠色推土機，經過40年的大舉清除與 住宅市場的運轉，歷次大拆違建終究是為符合支配階級所賦予的城市功能與支配 性意義，迄今違建仍對公部門無力充分提供的中低收入住宅系統扮演重要的角色
，以台北市為例，違建至少仍負擔台北市家戶數百分之五的住宅供給(黃孫權，
1997；楊友仁，1998)。
因此，不經國家政策長期細緻地干預，一般人民根本不可能由住宅市場解決 居住的問題。在開發中國家，一則由於外銷導向的經濟政策，營建工業從來都沒 有被國家真正當做是關鍵性的領導工業；二則社會不能，也不會向國家表達它們 自己對住宅的真正需要。城市，是沒有市民的城市。因此，除了少數例外，如新 加坡與香港，一般開發中國家的住宅政策大都是“沒有政策的政策”。所以，違 章建築與自立造屋就成為大多數弱勢市民以都市非正式部門的形式，自求多福地 解決住宅問題的出路之一(夏鑄九，1999)。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
照片 3-4 公告禁建令
第五節 第五節 第五節
第五節 新草衙違建聚落的形構過程 新草衙違建聚落的形構過程 新草衙違建聚落的形構過程 新草衙違建聚落的形構過程 3-5-1新草衙違建聚落的形成與發展
早期的新草衙僅是一窪地與部分耕地，1960年時，新草衙地區不過七戶違建
，後因台灣納入新國際分工體系及高雄港不斷擴建，政府陸續於高雄成立前鎮中 島加工出口區、臨海工業區及進行十大建設，工業發展所帶來的大量就業機會，
促使外縣市人口大量湧入高雄市，新草衙市地在乏人管理下便成為經濟能力較差 勞工的落腳處，而當時國家及高雄市當局為緩和都市集體消費問題的壓力，相當 程度地默許放縱此違建聚落的形成。
當時這些從鄉村進入都市的勞工，為了減少交通成本的支出，便在工作地點 附近搭起簡易的房舍，而新草衙這塊廣大的市有地，由於近高雄加工出口區、臨 海工業區、高雄港、拆船碼頭、前鎮漁港…等，且周圍尚有高雄硫酸錏廠、台肥 三廠、台機公司等大小工廠，便成為當時鄉村勞工進入都市的第一個駐足點。勞 工透過自行佔建、購置他人佔建及不肖商人所蓋的違建，逐漸形成一個龐大的違 建聚落。當高雄市政府欲處理時，卻發現已不是循法律途徑可解決的了，當時戶 數已成長達五、六千戶。
1968年，由於高雄市政府預計於 1970年公布臨海特定區都市計畫，便將 新草衙地區公告禁建，企圖緩和當地的 違建行為，但在禁建期間，新違建還是 不斷產生，最後高雄市政府逼不得已透 過司法途徑，想收回受侵占的土地，其 結果是雖贏得勝訴，卻發現照樣無法收 回土地，因為當時新草衙已成為一個數 千戶的大違建聚落，實非採取法律強制 拆除所能解決，其內隱含了甚多的政治 與社會問題，已不是單純的法律問題。
因此，新草衙違建聚落形成高雄市政府 的棘手問題。
1977年7月高雄市受賽洛瑪颱風侵襲
，高雄市政府為加速災後療傷，放寬「
災後重建整理要點」，受損建築物改建或重建不需經過申請，投機者又趁機大興 土木，在新草衙製造更多的新違建。同年底，高雄市舉行市長與市議員的改選，
競選連任的王玉雲市長，於競選時喊出不拆違章建築的政見，更加速了新草衙違
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
建的產生；而市議員部分，當地違建戶則展現了政治實力，選出了代表他們的市 議員—蘇玉柱議員，不斷地在議會向政府爭取承購的權利，也確保了違建戶的不 被拆除。同時，因新草衙位在小港機場航線管制區，有高度的限建，從此新草衙 境內便充斥著高矮不一的平房，及不規則的道路系統。
1779年，高雄市政府改制為院轄市，各項都市建設一日千里，惟獨新草衙問 題，仍深深困擾著市政府。照理說一個具有花園城市的都市規劃特定區，應是一 個高度發展的地區，卻因當時國家為了實行資本的累積，漠視勞工再生產的問題
，使得新草衙地區淪為非正式部門的最佳供應處，也使得後來高雄市政府無法開 發，任由違建聚落自行發展。因此新草衙僅能維持著與第三世界國家違建聚落相 同的面貌，境內充斥著低矮、密集、採光與通風均欠佳的簡陋房屋，而隨著都市 的發展，益形破落，也因此被喻為「高雄市之癌」。
根據1984年，高雄市政府工務局委託國立成功大學都市計畫系，所作的「高 雄市都市更新研究」中，對此區的調查描述『全區大部分屬違建，且低矮破舊，
約百分之八十為一層磚造，環境髒亂，出入巷道狹小，非常不便，由於缺乏停車 場所，機車、腳踏車任意放置，更增加交通問題，區內大部分地區，汽車無法入
。公共設施方面，除了前鎮高中、前鎮國中、警察局、消防隊外，無任何公園、
綠地，即使在區外步行距離內亦無，其他像公用電話、郵局、消防栓、路燈亦缺 乏。』
新草衙此種類似第三世界違建聚落的景象，就在中央與地方政府的違建認定 標準的拉距中，與高雄市政府和違建戶「規劃讓售」與「就地讓售」政策搖擺不 定中，仍無法獲得圓滿解決。直至1990年吳敦義市長上任，將1987年為解決新草 衙問題所編列的拆遷補償特別預算，十一億七千餘萬元，經議會同意後，改用於 此區公共設施的開闢，並決定等公共設施完成後再來解決土地讓售問題。從1991 年至1995年，高雄市政府在新草衙地區即開闢了八十多條道路與巷道，同時完成 了多座廣場與公園。但新草衙的問題似乎並未因此完全獲得解決。
因為就在完成公共設施的開闢後，「就地讓售」的決策也正式形成。如同第 三世界國家一樣，「就地讓售」只是將原本違法的佔建予以合法化而已，所解決 的是來自於政治上的壓力，但對於都市發展問題並無任何幫助，尤其是其背後所 隱含的社會問題。經過公共設施的開闢與就地讓售後，原本的磚造或木造房屋漸 漸被拆除重建，但由於採就地讓售，致使許多違建戶也採就地改建的模式，於是
因為就在完成公共設施的開闢後，「就地讓售」的決策也正式形成。如同第 三世界國家一樣，「就地讓售」只是將原本違法的佔建予以合法化而已，所解決 的是來自於政治上的壓力，但對於都市發展問題並無任何幫助，尤其是其背後所 隱含的社會問題。經過公共設施的開闢與就地讓售後，原本的磚造或木造房屋漸 漸被拆除重建，但由於採就地讓售，致使許多違建戶也採就地改建的模式，於是