發展永續取向的都市更新策略

1992年在巴西里約熱內盧舉行聯合國環境與發展會議（地球高峰會議），通 過「聯合國二十一世紀議程」，作為各國推動永續發展的行動綱領，如何追求永 續發展，並創造新的都市經驗，成為世界各國都市發展最重要的議程，這種議程 主導了最近這15年世界各國都市發展相關論述的主題。1996年聯合國第二屆人類 住居大會上，重申這些相關國際性會議的重要結論，總結完成「生境議程」，以 作為全球促進人類住居發展工作的指導綱領。這些行動在過去十幾年導致了大量 都市創新與實踐經驗的發展，其中雖有各種不同層次，但卻均以永續發展為訴求

，因此永續取向的城市改造經驗，已成為世界都市論壇上最重要的議題。

在21世紀議程中所揭櫫的「永續發展」這個名詞，代表著人類社會邁向未來 的發展。由於永續發展對人類是一個因應危機的挑戰，也是一種全新的經驗，因 此聯合國也透過一種所謂Local Agenda 21(地方21世紀議程)的模式，鼓勵與要求 各個會員國，以一種開放性的詮釋模式，提供必要的資源，鼓勵社會中的各種力 量，以自己的經驗和條件，來學習以及詮釋永續發展的價值與目標。所以地方21 世紀議程的行動必須是所有的利益相關者，都能在協商過程中獲得彼此同意，尋 求共識，而非過去專制式的由上而下的政策決定，或是消極的多數決，也不是特 定市民團體的強力爭取，這都失去凝聚地方共識，共謀地方發展的本意。

也就是說對永續發展的呼籲，即是對地方都市治理與市民社會參與的呼籲，

基本的理念在於以地方為行動者，和諧共榮發展。所以目前全球各地的民眾參與 都市規劃的行動，多數都倡言永續發展的理念與目標，並以此為行動基礎。尤其 是當前都市的變遷發展，事實上提供了一個難能可貴的經驗，有機會在21世紀轉 換都市再造的當下，開始針對永續發展的課題，進行實驗與創新的嘗試。我國的 都市更新條例第一條便開宗明義說明，都市更新的目的為促進都市土地有計畫之 再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。已說明了都市更新 不只是將老舊的房子改建為新房子，還應該賦予都市新的精神與新的功能。所以 都市更新應追求都市文化、經濟、環境、社會的永續發展，而非一再拆毀與重建

。

因此，時代的變動提供了高雄市都市發展的新契機，這種新契機也提供了新 草衙脫胎換骨的機會。一種朝向生活修養、生態永續的概念，將既有環境重構且 如何扣緊生活品質及生命價值的觀點，對於高雄市與新草衙而言都是一個機會，

同時也是一種再發展的訴求。同時由於城市的發展脈動、內涵，已經有完全不同 的表現。由以前在工業發展、工業生產的效率作為供給，轉換到現在變成朝向追

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究

求生活品質跟生命價值的方向。這樣的趨勢與傳統建設單純以機能需求，開闢道 路、提供住宅空間這類型的模式是相當不一樣的。不過，都市更新建設總是牽涉 到資源的投出，基於永續發展原則，高雄市都市更新業務，應該在經濟及財政上 建立可承載的行動綱領。

因此基於永續發展理念的追求，政府對於都市更新應採積極介入的態度，尤 其是對於老舊住宅區的都市更新。並且以都市更新作為一種因應全球化衝擊，彈 性資本積累的方式，也作為解決都市問題的一種有效調節機制。而一個永續的都 市更新模式，應該不是以房地產的增值為基礎，而是以環境改造、提升民眾對於 生活環境的關注為主。所以，針對新草衙的更新問題，在前面章節的歷史經驗分 析與永續發展視野下，提出下列的都市更新策略：

1. 持續的財務規劃支持，更新基金專款專用：

都市更新計畫能否順利推動，端賴有無妥善而可行的財務計畫。一般 而言，都市更新計畫之財源以中央及地方政府之補助或獎勵為主，此亦為 吸引民間參與的要件。一個持續的財務支持，才能使計畫有持續的動力來 源。都市更新基金其授權法源為都市更新條例第十八條，但具體的規範內 容則付之闕如，本項基金是為了推動都市更新作業而設置的專款基金，並 由各縣市政府視財源狀況編列運用，主要在於挹注都市更新及相關建設。

高雄市設置的更新基金是依據「高雄市都市更新與都市發展基金收支 保管及運用自治條例」所設置，可以用來支應都市更新計畫規劃、實施都 市更新事業、協助民眾進行都市更新事業，或補助以整建、維護方式進行 更新事業等用途所需的費用。基金收入來源，以辦理都市變更、都市計劃 容積獎勵、都市更新事業所得之收入、中央政府補助之款項、本府依預算 程序撥充收入、孳息收入、金融機構融資收入、捐贈收入、其他收入等九 項。

為能確實落實都市更新事業，使該基金更具實務操作性，應依該自治 條例之規定，確實將所規定之相關收入歸入該基金，並專款專用。準此，

對於新草衙都市更新的經費來源，就可將周邊多功能經貿園區都市更新及 都市變更所繳納之回饋金作為都市更新基金，並從過去歷史脈絡來看，這 些廠商所繳納之回饋金，用於新草衙的都市更新是再合理不過，且解決了 園區未來開發完成後，所帶來大量員工的住宅需求。

2. 建立民眾參與機制，賦予新草衙地區民眾參與的法律定位：

都市更新往往涉及私人財產權，關係人民權益至深且鉅，因此容易引 發私人的抗爭，但為讓私人利益與公共利益能得到平衡，必須在既有的社

第六章 新草衙都市違建聚落轉化之策略

會關係結構中，建立民眾參與的機制，使居民有充分參與各項決定之機會

，進而爭取民眾對都市更新的支持與信賴。在過去規劃的過程中，民眾往 往無法參與規劃，表達意見，或者是唯有「被選出的代表」會被作為諮詢 的對象，整個社區民眾參與的機會並不多。同時，社區的參與一向被視為 可以用協商來替代，而這些協商往往都是在一些重大決策已經定案之後，

也就是民眾只有被告知的參與，但是上述這些均已不符合地方21世紀議程 的訴求。

以當初新草衙專案小組為例，就只有隔壁相鄰里長被市府邀與參加專 案小組，針對此點就有議員曾提出質詢：「專案小組為何沒有當地民眾參加

？而是故意邀一個毫無相關的里長參加，根本不會為新草衙居民發聲爭取 權益」。故為避免此種情況的再度發生，市政府在新草衙都市更新的推動過 程中，應明確建立民眾參與機制，關於這部份可在相關法律條文與自治條 例中明定，賦予新草衙地區民眾參與的法律定位。

3. 推動宣導示範工作，以全方位整合的手法推動示範性實驗計畫：

都市更新工作的推動，需要透過事先的宣導工作，才能讓相關人員明 瞭更新工作的目標，而這些人員包括了市府相關單位員工、廣大市民、及 非政府組織(NGOs)等。不過，一般的宣傳手法，容易淪為口號宣傳，無法 起實質目的，且浪費社會資源；透過小尺度實例示範方案應是較能達到最 佳宣導效果之方式，此種方式不但能起帶頭示範目的，藉以引進私部門資 源投入都市更新，也能累積市府相關工作經驗，作為實驗創新工具的起點

。

因此，高雄市政府在新草衙的都市更新，應集中有限之人物力資源，

選定一先鋒更新單元實施都市更新事業，作為實驗與示範場所，也代表了 高雄市政府對新草衙積極治理的宣示。其示範點的選擇，可從最容易實施

，且效果可立現之處著手，也就是以市府公有地或公有地佔多數者為優先 選擇點，除了易實施外，更可免除圖利特定族群之疑慮；並以全方位整合 的手法推動示範性實驗計畫，引導參與創新、研發、實驗與觀念的改造，

落實實驗計畫所要求的整合性目標。

4. 採用循環漸進式都市更新，維持原有之社會網絡：

違建聚落的居民原本均為都市發展過程當中的城鄉移民，照理說對蹲 據地應無深厚的地方情感，但因新草衙地區居民早期均是來自雲、嘉、南 地區，且集中於某些鄉鎮，在故鄉可能早就彼此認識、甚至是親戚朋友，

彼此呼朋引伴集體來高雄打拼，再加上在都市奮鬥及爭取土地過程中，有 著共同的體驗與命運共同體，早就建立起綿密的社會網絡，故新草衙地區

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究

居民也才能以團體選票力量滲透議會的方式，來爭取自己的生存權益。而 現在的居民除了一些為後來的底層承租戶所替代外，選擇仍留在當地且已 向市府購地者，即因已習慣新草衙的生活習性與人際關係。故新草衙在更 新過程中，維持原有之社會網絡的優先考量是必須的。

所以新草衙的更新必須透過一種混合的修復與較少的重建方式來施行

，藉以維持原有之社會網絡。並試圖保護原舊住宅的經濟和社會功能，特 別是它為後來遷入之中低收入居民提供低成本住所的功能。因為大規模、

同一時間的都市更新，不但需要大筆資金，同時造成居民安置問題，且迫 使大量居民必須遷移因而破壞原有之社會網絡。而透過每次小規模的更新 單元，並以混合修復為主，進行循環式、非同時大規模的更新，使需暫時 遷移人數不會一下子太多，並可設法集中安置於原居住地點附近，除能維 持原有之社會網絡外，同時也可降低所需經費，達到資金的循環有效運用

同一時間的都市更新，不但需要大筆資金，同時造成居民安置問題，且迫 使大量居民必須遷移因而破壞原有之社會網絡。而透過每次小規模的更新 單元，並以混合修復為主，進行循環式、非同時大規模的更新，使需暫時 遷移人數不會一下子太多，並可設法集中安置於原居住地點附近，除能維 持原有之社會網絡外，同時也可降低所需經費，達到資金的循環有效運用