第三章 政府信任的影響因素
第二節 績效理論途徑：政府績效與政府信任
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第二節 績效理論途徑：政府績效與政府信任
政府績效何以會影響政府信任？從政府信任的理論概念分析，公民之所以信 任政府往往是基於理性/工具的理由，公民預期政府會履行其職能，並運用績效相 關的標準來評價政府。因此，當政府能符合公民對行政績效的期待或認知感受就 能產生信任（Norris 1999, Bouckaert 2002, Blind 2006; Kiluchi, 2007）。而政府的績 效表現在能經由公共政策的制訂與執行，或公共服務的提供與傳送來滿足公民的 需求及增進公共福祉。
觀諸政府績效與政府信任之間的探討，學者對於政府績效的概念意涵與運作 定義卻是有不同的。政府績效依其分析層面不同，可區分為總體與個體績效。而 以測量方法或績效資料屬性的不同，可區分為主觀與客觀績效。以下將先分別說 明，然後再聚焦於公共管理的觀點，從個體績效理論分析行政績效、公民滿意度 與政府信任之間的關係。
壹、政府績效的分析層面：總體 vs.個體
總體績效取向對於政府信任的探討主要聚焦於政府總體施政績效對政府信任 的影響，亦即研究聚焦在政府整體的成果績效，而非單一政府機關或公共政策的 產出指標。基本上，政府總體績效要能影響民眾對政府的信任，其績效指標的選 擇必須反應出公民對政府職能的認知，而且認為績效的好壞政府負有責任。大多 數公民會贊同政府主要職能之一就是維持經濟繁榮創造社會財富，維持經濟成 長、控制通貨膨脹或降低失業率等均是政府應有的績效表現，因此經濟績效指標 是最常被運用來評估政府總體施政成果的指標。許多學者運用失業率、GDP、經 濟成長率等客觀的總體經濟指標來衡量政府績效，據以分析這些總體經濟指標與 政府信任衰退之間的關連性，以及解釋跨國與長期性政府信任差異的影響因素
（Bok, 1997; Lawrence, 1997; Mcallister, 1999; Miller & Listhaug, 1999）。
民眾對政府職能與角色的認知並非歷時不變的，Bouckaert 等人（2002）就認 為民主體制的運作會造成政府職能的成長，因為政府必須在社會變遷歷程中，致 力於實現不斷產生且多元分歧的社會價值，例如經濟發展、人權保障、社會福利、
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環境保護等。因此，除了經濟績效指標之外，晚近在探討整體政府績效對信任的 影響上，社會福利政策成果指標例如生活品質、平均壽命也逐漸受到重視。此外，
許多國際組織為進行跨國性政府績效比較，所發展建構出來政府績效綜合指標，
例如世界銀行所發展的良好治理指標 18、歐洲中央銀行對 OECD 國家所建構的公 部門績效指標 19、世界經濟論壇所發展的全球競爭力指數中的公共機制評量 20， 以及聯合國開發計劃署（UNDP）所建構的人類發展指數（HDI）等，亦為進行跨 國性政府信任比較研究時，可供採用的政府總體性績效衡量指標。
相對於總體績效取向，個體績效則是關注個別機關的績效，研究聚焦於公共 服務品質、滿意度與政府信任之間的關連性探討。典型的個體績效取向代表學派 為比利時魯汶大學（Katholieke Universiteit Leuven）所設的公共管理中心（Public Management Institution），如 Geert Bouckaert 與 Van de Walle 等人即建構一個流程 圖來說明改善公共服務品質對政府信任與其他可能產生的影響（Bouckaert et al., 2002: 61）。此外，Van Ryzin 等人（2004）則運用美國密西根大學 Claus Fornell 教 授所建構的美國顧客滿意度理論，來瞭解個別的公共服務如何驅動公民滿意度與 服務品質的整體判斷，進而對政府信任或公民遷移產生影響。基本上，個體績效 觀點認為民眾日常生活在充斥著政府所提供的各式各樣公共服務環境中，是以行 政機關所提供的公共服務經常成為公民評價機關績效的主要來源，進而累積形成 對政府整體的觀感，以及影響對政府的信任。因此，政府績效來自於個別機關績 效的總和，機關的績效表現在公民對該機關的公共服務給予正面評價，而公民對 個別公共服務的滿意度將累積或影響對政府整體的評價。是以，個體績效取向係 以公民滿意度—民眾對公共服務的評價，作為衡量政府績效的依據（proxy），基 本假設主張公共服務品質會影響公民對機關績效的滿意度，進而影響對政府的信 任程度；換言之，提升公共服務品質，將有助於提升公民對政府績效的評價與滿 意度，進而提升信任。
18 世界銀行的治理指標包括：課責（voice and accountability）、政治穩定、政府效能、管制品質、
依法行政與貪瀆防治等六項。
19 ECB 的公部門績效指標其中一個面向是特別針對公共行政的職能效能，其績效的計算是基於細 項指標（sub-indicators），經由績效的相關支出換算出效能（efficiency）。效率的統計顯示值高於 1 表示高於平均值的績效。
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貳、政府績效指標屬性：客觀與主觀
學者對政府績效與信任之間的探討，依績效測量或評估屬性的差異可區分成 兩種績效指標類型，即客觀/硬性、主觀/軟性的績效指標（Brudeny & England, 1982;
Brown & Coulter, 1983; Kelly & Swindell, 2002; Bouckaert & Van de Walle, 2003）。客 觀/硬性的績效指標係指運用官方調查統計資料，以計算或衡量政府服務的投入、
產出、效率或效能等績效指標，例如預算赤字、國內生產毛額、國民平均壽命、
入學率等。主觀的績效指標則是採用公民對服務或政策成果的主觀感受或評價來 作為衡量評估政府績效的指標，如公共服務滿意度、經濟滿意度、自我健康狀況 滿意度。
客觀績效與主觀績效指標的產生與效用各自有其論述的邏輯與依據，亦各有 受批評之處。例如客觀績效資訊往往被認為無法真實反應民眾的感受看法，或甚 有落差存在。例如用以衡量警政治安績效的客觀指標犯罪破案率，難以真實反應 民眾對治安的滿意度。相對地，服務滿意度為公民主觀的評估是否能趨近於實際 的公共服務品質，以及公民真的能在缺乏個人經驗下評比公共服務，都是主觀績 效資訊運用上易受質疑之處。
不過，晚近受到新公共管理思潮的影響，許多學者紛紛強調績效感受對政府 管理的重要性。新公共管理途徑的主要論點之一是將公民視為公共組織中的顧 客，建立清楚的公共服務績效指標，透過績效成果的衡量與報告來向公民—顧客 負責，以確實反應出公共組織有無回應、滿足公民的需求（Osborne & Gaebler, 1993;
Pollitt, 1988）。這樣的論點落實在行政實務的作法之一是大量運用公民滿意度調查 來檢視公共服務或公共政策的績效，鼓勵將公民視為績效評估過程中必要的夥 伴，累積與蒐集公民使用公共服務的意見與評價，以改善公共組織的敏感度、彈 性與回應力（Kampen, Walle, & Bouckaert, 2006; Kelly & Swindell, 2002; Vigoda &
Yuval, 2005; Yang & Holzer, 2006）。
大多數學者呼籲新公共管理的觀點，認為在衡量政府績效時，過去太過於聚 焦於客觀績效資訊的運用，應多加研究客觀/硬性衡量與主觀/軟性衡量之間的連 結，不應忽略績效感受的重要性。即使當公民對政府績效或公共服務績效的感受 不能正確反應真實的績效，也不能因此否定績效感受的重要性，因為績效感受乃
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除此之外，Van Ryzin（2007）整合了近年來學者們對政府績效與信任關連性 的相關重要理論、研究重點與範疇，據而提出一個概念架構（圖 3-2）來說明政府 績效、公民滿意度與信任之間的關係。基本上，這個架構說明了在實務上政府試 圖採用各種管理策略，例如全面品質管理、政府再造、績效預算、解除管制與民 營化等，來改善或提升各項施政績效（A-B），而民眾對府政府績效的觀感，主要 來自於民眾接受公共服務或與政府互動的經驗等過程形成，不過，因為民眾對政 府的刻板印象、媒體傳播或意識型態等因素的影響，皆可能導致民眾對政府績效 的主觀感受不必然與政府客觀的績效成果相一致（B-C）。再者，民眾對個別政府 機關的績效感受會轉化形成一種對政府總體性的滿意度判斷（C-D），在滿意度形 成往往受到個人對績效的先前預期或期望之影響。繼之滿意度的評價會影響其對 政府的信任，或是出現以腳投票、抱怨等行為（D-E）。另外，這個架構除描繪出 從政府績效成果、民眾的績效感受、滿意度以至信任彼此之間的連結外，同時也 指出外在因素的影響，例如個人背景特質、媒體、政治意識型態或期望等。
基本上，Bouckaert 等人所提出的品質感受與服務改善假設流程圖，以及 Van Ryzin 的概念架構，均試圖說明績效感受的重要性、解釋滿意度的判斷過程、滿意 度與信任之間的關係，以及期望對滿意度的影響。以下分就這幾個部分說明之。
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圖 3-2 概念架構：政府績效、公民滿意度與信任
資料來源：Van Ryzin（2007:523）
說明：虛線表示可能存在的反向因果關係。
一、績效感受的重要性
公民主觀的績效感受不必然等同於客觀的行政績效，兩者間的落差可能來自 於評估的謬誤與外在因素的影響。公民評估的謬誤係指來自於公民評估行政績效 時可能出現的歸因謬誤（Lyon et al.,1992; Swindell & Kelly, 2000），例如將非屬政 府提供的服務歸責於政府。另外，無關行政績效或公共服務品質的因素亦會影響 公民的主觀評估，包括人口統計因素、媒體、居住地區的特性、文化的刻板印象 與種族等因素（Kelly & Swindell, 2002; Dinsdale & Marson, 1999）。研究指出績效 感受是相當複雜的，公民對於政府機關的態度與傾向，例如對政府機構的刻板印
公民主觀的績效感受不必然等同於客觀的行政績效，兩者間的落差可能來自 於評估的謬誤與外在因素的影響。公民評估的謬誤係指來自於公民評估行政績效 時可能出現的歸因謬誤（Lyon et al.,1992; Swindell & Kelly, 2000），例如將非屬政 府提供的服務歸責於政府。另外，無關行政績效或公共服務品質的因素亦會影響 公民的主觀評估，包括人口統計因素、媒體、居住地區的特性、文化的刻板印象 與種族等因素（Kelly & Swindell, 2002; Dinsdale & Marson, 1999）。研究指出績效 感受是相當複雜的，公民對於政府機關的態度與傾向，例如對政府機構的刻板印